Van monumentenzorg naar omgevingsbeleid
Achtergrond en context
In dit advies beschrijven we de stand van zaken in de monumenten- en archeologiesector en formuleren we een aantal beleidsaanbevelingen. Het advies maakt deel uit van een reeks sectoradviezen die de raad in de periode november 2017 – maart 2019 heeft uitgebracht.
Dit advies maakt formeel geen deel uit van de verkenningsaanvraag Cultuurbeleid 2021 en verder van toenmalig minister Bussemaker. Zij schreef daarin dat de sector monumenten en archeologie een eigen dynamiek kent en een wettelijk stelsel; de Erfgoedwet en de aankomende Omgevingswet. Zij kondigde aan dat “er een aparte adviesaanvraag zal worden voorgelegd over de herijking van het stelsel voor monumentenzorg en archeologie. Deze zal ook ingaan op de professionele organisaties voor monumentenbehoud als beherende instanties.”
Advies ‘Brede blik op erfgoed’
De aparte adviesaanvraag die in 2017 aan de raad werd voorgelegd, betrof niet zozeer een herijking van het stelsel voor monumentenzorg en archeologie, maar de invloed van transities op erfgoed en vice versa. De raad werd samen met de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur gevraagd hierover advies te geven. Dit resulteerde in het gezamenlijke advies Brede blik op erfgoed. Over de wisselwerking tussen erfgoed en transities in de fysieke leefomgeving. De raden pleitten ervoor bij erfgoed niet alleen naar het monument zelf te kijken, maar vooral naar de betekenis en de toegevoegde waarde ervan voor de omgeving. Verschuif de focus, kortom, van gebouw naar gebruiker en gebied.
De insteek van ‘Brede blik op erfgoed’ was agenderend en het erfgoedbeleid werd bekeken vanuit één perspectief: de aankomende transities. Hierdoor zijn andere belangrijke onderwerpen buiten beschouwing gelaten. De raad brengt nu ook een sectoradvies over monumenten en archeologie uit, omdat hij over de volle breedte van zijn werkgebied wil kunnen adviseren. In dit advies brengen we de huidige stand van zaken in kaart, geven we aan waar het goed en minder goed gaat, welke ontwikkelingen worden verwacht, hoe de sector kan worden versterkt en welke onderdelen in de sector moeten worden gekoesterd, gestimuleerd of bijgestuurd.
Tegelijkertijd gaat het ook over de verantwoordelijkheid van het Rijk en over de langere termijn: wat is er nodig? De sector monumenten en archeologie heeft ook te maken met de Erfgoedwet en de aankomende Omgevingswet en Nationale Omgevingsvisie (NOVI), en er speelt een al verregaande decentralisatie: wat zijn de gevolgen en hoe geven we (of behouden we voor) monumenten een goede plek in alle ruimtelijke ontwikkelingen? Monumenten en archeologie worden bij de raad als twee vakgebieden gezien maar als één sector opgevat, die sinds de inwerkingtreding van de Erfgoedwet ook in één wet zijn samengebracht.
‘Brede blik op erfgoed’ en dit sectoradvies zijn complementair; dat is de bedoeling. Waar ‘Brede blik op erfgoed’ twee werelden – erfgoed en omgevingsbeleid – aan elkaar koppelt, draagt het sectoradvies juist vanuit de erfgoedsector belangrijke thema’s aan.
Beleidsbrief ‘Erfgoed telt’
Parallel aan de analyse van de raad liep het beleidstraject ‘Erfgoed telt’ dat werd ingezet om te bezien of het erfgoedbeleid en het bijbehorend (financieel) instrumentarium nog voldeden. Naast vele onderzoeken en adviezen werd ook het advies ‘Brede blik op erfgoed’ als input gebruikt voor de beleidsbrief van de minister van OCW aan de Tweede Kamer.
De brief Cultuur in een open samenleving was een uitwerking van de plannen uit het regeerakkoord. De brief Erfgoed telt gaat specifieker in op het erfgoedbeleid. De visie van waaruit de minister het erfgoed wil beschermen en toegankelijk wil houden, is de overtuiging dat erfgoed telt vanwege de historische waarde, de waarde voor de leefomgeving en de verbindende waarde. Geconstateerd wordt dat historische gebouwen zijn opgeknapt; de volgende stap is ze nieuw leven in te blazen, erfgoed te verbinden met grote uitdagingen in onze leefomgeving en de verbindende waarde van erfgoed te benutten.
Hoewel in ‘Erfgoed telt’ een flinke set maatregelen werd gepresenteerd met bijbehorende budgetten, spitste de discussie in het veld en in de Tweede Kamer zich vooral toe op de afschaffing van de mogelijkheid voor woonhuiseigenaren om onderhoudskosten voor rijksmonumenten fiscaal te kunnen aftrekken. Na instemming van zowel de Eerste als Tweede Kamer is per 1 januari 2019 een vervangende subsidieregeling beschikbaar voor particuliere eigenaren van rijksmonumenten met een woonfunctie: de Instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten.
De raad is in grote lijnen positief over de beleidsbrief. Met ‘Erfgoed telt’ zet de minister een aantal goede stappen en maakt ze veel partijen in de sector blij met extra geld. Dat biedt ruimte voor een meer structurele stap. Want hoewel ‘Erfgoed telt’ een aantal knelpunten verzacht of verhelpt, gaan die vooral over gebouwde monumenten en worden voor archeologie en cultuurlandschap weinig structurele oplossingen geboden. We zien ‘Erfgoed telt’ dan ook als een opmaat naar beleid voor de langere termijn, waar verbindingen worden gemaakt, zowel beleidsmatig als projectmatig. In dit advies willen we daarvoor de contouren schetsen en daaraan aanbevelingen verbinden.
‘Erfgoed telt’ is ook de reactie van de minister op ons advies ‘Brede blik op erfgoed’. De verwijzing ernaar bleek direct in de zinsnede dat “[…] een bredere blik op ons erfgoed gewenst is: een blik die het erfgoed verbindt met de toekomst door oude gebouwen een nieuw leven te geven, door vanuit creativiteit het erfgoed te verbinden met onze leefomgeving en door de verbindende kracht van erfgoed te benutten.” We lezen daarin de drie thema’s terug die de raad in zijn advies noemde: van gebouw naar gebruik, van object naar omgeving en van collectie naar connectie. Deze brede opvatting ondersteunt de raad van harte. Des te opmerkelijker vindt hij het in de beleidsbrief het behoud van gebouwde monumenten leidend is. Dat komt op de raad wat statisch over, terwijl er, juist nu de collectie er goed bijstaat, ruimte is voor dynamiek en een bredere inbedding. In dit advies zoeken we de verbinding daartussen.
Werkwijze raad
Voor dit sectoradvies heeft de raad gebruikgemaakt van de expertise van de commissie, van onderzoeken van onder andere de Boekmanstichting, van expertmeetings (zowel voor dit traject als voor het advies ‘Brede blik op erfgoed’) en van de verschillende onderzoeken die gepubliceerd zijn in de aanloop naar of na publicatie van ‘Erfgoed telt’.
Vergelijking met andere cultuursectoren
Ten aanzien van monumenten en archeologie heeft de raad een specifieke adviesrol bij zowel de beoordeling van aanvragen voor erkenning als professionele organisatie voor monumentenbehoud (POM) als bij aanwijzingsprogramma’s. Sinds een aantal jaar is er een terughoudend aanwijzingsbeleid; de meeste rijksmonumenten wijst de minister van OCW daarom aan op grond van een door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed voorbereid aanwijzingsprogramma. De meest recente aanwijzingsprogramma’s waren de Wederopbouwperiode 1940 – 1958, de Wederopbouwperiode 1959 – 1965 en de Nieuwe Hollandse Waterlinie. In het kader van mogelijk nieuwe aanwijzingsprogramma’s worden verkenningen uitgevoerd naar de periode Post ‘65, militair en herdenkingserfgoed en archeologie. Momenteel ligt het Aanwijzingsprogramma Houten Huizen Nieuwe Hollandse Waterlinie voor advies bij de raad.
Cultuurdoelstellingen
Deze adviesrol staat los van de taken die de raad heeft in het kader van de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Omdat in deze wet een duidelijke omschrijving van algemene doelstellingen van cultuurbeleid ontbreekt, heeft de raad in Cultuur voor stad, land en regio vier doelstellingen geformuleerd, waarin in zijn ogen het cultuurbeleid idealiter zou moeten voorzien:
- Creatief talent is in staat zich optimaal artistiek te ontplooien.
- Iedereen in Nederland, ongeacht leeftijd, culturele achtergrond, inkomen of woonplaats, heeft toegang tot cultuur.
- Er is een pluriform aanbod van cultuur, waarin het bestaande wordt gekoesterd en het nieuwe wordt omarmd.
- Er is een veilige haven voor cultuur, waar kritische reflectie kan plaatsvinden op de samenleving en haar burgers, zonder ten prooi te vallen aan beknotting van vrijheid of censuur.
De vier cultuurdoelstellingen van de raad passen niet naadloos op de erfgoedsector, maar met een beetje goede wil zijn ze er wel naar te vertalen. De positie van monumenten en archeologie ten opzichte van de politiek is echter anders dan bij andere sectoren, zelfs bij de collega-erfgoedsectoren musea en archieven: het Thorbecke-principe is minder aan de orde. De minister van OCW, namens haar de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) draagt zelf rijksmonumenten, zowel gebouwd als archeologisch, voor bescherming voor (weliswaar na consultatie van het veld en de raad) en wijst ze zelf aan.
Verantwoordelijkheid
Erfgoed heeft altijd een eigenaar. Hoewel duizenden mensen zich geestelijk mede-eigenaar van een monument kunnen voelen en er zelfs sprake is van collectief bezit, ligt het juridisch eigendom ervan bij een particulier, organisatie of overheid. Tot waar de rijksverantwoordelijkheid voor erfgoed strekt, heeft de raad uiteengezet in zijn advies Het tekort van het teveel. Eigenaren zijn allemaal afzonderlijk verantwoordelijk voor hun eigen monument (primaire verantwoordelijkheid); de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de instandhouding van het totale monumentenbestand is een overheidsverantwoordelijkheid (complementaire verantwoordelijkheid). Dit verklaart ook waarom zo’n groot deel van de in de sector omgezette middelen privaat geld is. Het Rijk ondersteunt met flinke bedragen, maar de eigenaren dragen nog altijd het meeste bij.
Een ander groot verschil is dat participatie, bezoek of toegankelijkheid, in tegenstelling tot andere sectoren, hoegenaamd geen voorwaarde is voor rijkssubsidie. Instandhouding van het monument – bij grote voorkeur op duurzame wijze – is de leidraad bij subsidiëring. Overigens wil de minister de toegankelijkheid van erfgoed verbeteren, wat de raad van harte ondersteunt.
Wat betekent deze positie nu voor het erfgoedbeleid in de huidige Nederlandse samenleving? In dit advies werpt de raad hierop zijn licht, maar één ding willen we direct benadrukken: een gesprek over erfgoed verengt snel naar een discussie over gebouwde monumenten. De raad benadrukt dat de sector veel breder is en dat erfgoedbeleid dat voortkomt uit een integrale, inclusieve visie op gebouwde monumenten, archeologie en cultuurlandschap de toekomst heeft. Het perspectief van de raad is de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke omgeving, waarover door iedereen gediscussieerd kan worden.
Korte (beleids)geschiedenis van de sector
Begripsbepaling
Dit advies gaat over onroerend cultureel erfgoed. Met andere woorden: over monumenten en archeologie en hun ruimtelijke context. Wij rekenen daartoe: gebouwde, archeologische en aangelegde monumenten, stads- en dorpsgezichten en waardevolle cultuurlandschappen. De raad volgt hiermee de definitie van cultureel erfgoed zoals die in de memorie van toelichting van de Omgevingswet is beschreven. In de Omgevingswet wordt cultureel erfgoed beperkt tot de elementen die verband houden met de fysieke leefomgeving.
Als in dit advies over ‘erfgoed’ wordt gesproken, wordt onroerend cultureel erfgoed bedoeld, ongeacht of dit een beschermde status heeft.
De raad wijst hierop om het onderscheid te kunnen maken met ‘roerend erfgoed’, zoals (museum)collecties, interieuronderdelen, mobiel erfgoed en archieven, of tradities en gebruiken, waarvoor de term ‘immaterieel erfgoed’ wordt gebruikt.
Wettelijke bescherming genieten in Nederland ruim 60.000 rijksmonumenten, 56.000 gemeentelijke monumenten, enkele honderden provinciale monumenten, een kleine 500 beschermde stads- en dorpsgezichten en circa 1.450 archeologische rijksmonumenten (en een enkel provinciaal archeologisch monument). Op de werelderfgoedlijst van UNESCO staan tien Nederlandse erfgoederen, Willemstad op Curaçao meegeteld.
Erfgoedwet, en wat eraan voorafging
Op 1 juli 2016 trad de Erfgoedwet in werking. Hiermee werd bestaande wet- en regelgeving voor behoud en beheer van het cultureel erfgoed in Nederland gebundeld in één wet. Het beschermingsniveau zoals dat in de oude wetten en regelingen gold, zou worden gehandhaafd en aan de nieuwe wet werden een aantal nieuwe bepalingen toegevoegd. Samen met de nieuwe Omgevingswet (inwerkingtreding naar verwachting in 2021) maakt de Erfgoedwet integrale bescherming van cultureel erfgoed mogelijk. De Erfgoedwet verving onder andere de Monumentenwet 1988 en de Wet tot behoud van Cultuurbezit; twee wetten waarin de Raad voor Cultuur een vastgelegde adviesfunctie had.
De bekommernis om monumenten in Nederland gaat terug tot 1874, toen na aandringen van Victor de Stuers een College van Rijksadviseurs voor de Monumenten van Geschiedenis en Kunst tot stand kwam, dat zich toelegde op beginnende monumentenzorg, de zorg voor de (weinige) museale collecties en het onderhoud en de stichting van rijksgebouwen. Het Rijk bepaalde wat van waarde was en waarom, vervolgens dat een object bewaard moest worden en, als dat het geval was, dat het Rijk er zich dan over ontfermde.
In de eerste helft van de twintigste eeuw was monumentenzorg vooral een zaak van het particulier initiatief. In 1899 werd de Koninklijke Nederlandse Oudheidkundige Bond in het leven geroepen, in 1911 Bond Heemschut, voor het behoud van bedreigde historische gebouwen, en in 1918 Vereniging Hendrick de Keyser, die zich richtte op aankoop en beheer van historische gebouwen. Voor landschappelijke gebieden werd in 1905 de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten opgericht, die gebieden kocht waarvan de natuur en het landschap bedreigd werden.
Monumentenwet
Natuur en landschap kregen eerder een wettelijke basis dan erfgoed. De Natuurschoonwet uit 1928 – vanuit erfgoedperspectief van belang in verband met landgoederen en buitenplaatsen – bestreed versnippering van natuur en landschap met fiscale maatregelen. Nederland kreeg in 1961 de Monumentenwet, vooral bedoeld om de ergste kaalslag in historische binnensteden te voorkomen die zich voltrok als gevolg van de naoorlogse drang naar vernieuwing en modernisering. Dat is laat, vooral wanneer je je realiseert dat in Frankrijk de eerste lijst met monuments historiques in 1840 voor bescherming werd vastgelegd en in het Verenigd Koninkrijk sinds 1882 wetgeving bestaat om monumenten te beschermen. De nieuwe wet voor het behoud van de cultuurhistorie resulteerde in de aanwijzing van 34.000 beschermde rijksmonumenten. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw kwamen daar stads- en dorpsgezichten bij. Eind 2018 stond de teller op 61.908 rijksmonumenten, waarvan tweederde woonhuizen.
Grote verandering bracht de Monumentenwet van 1988. Kern van deze wet was ‘decentralisatie’ van de verantwoordelijkheid voor erfgoed van het Rijk naar gemeenten: dichter bij ‘de burger’. De grote operaties uit de jaren na 1988 gaven daaraan invulling. Met het Monumenten Inventarisatie Project en het Monumenten Selectie Project werd de nieuwe verantwoordelijkheid geagendeerd en ingevuld. Monumentenzorg kwam op de agenda’s van de gemeenteraden. Gemeenten werden actiever en in hoog tempo werden gemeentelijke monumenten aangewezen, inmiddels zo’n 56.000. Ook twee provincies (Noord-Holland en Drenthe) hebben provinciale monumenten, waaronder ook landschappelijke structuren.
In Nederland is zo vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw een landsdekkende deken ontstaan van beschermde gebouwen en objecten (rijks-, provinciale en gemeentelijke monumenten), beschermde bebouwde gebieden (stads- en dorpsgezichten), beschermde archeologische monumenten en, althans in naam, beschermde cultuurlandschappen, alle met cultuurhistorie als gemeenschappelijke basis. Een extra impuls werd gegeven doordat Nederland in 1994 toetrad tot het Verdrag van Granada, waarin staat dat de bescherming van het architectonische erfgoed een essentieel doel is van de ruimtelijke ordening: niet alleen bij de planologische uitwerking, maar ook bij het vormgeven aan ontwikkelingen.
Een integrale blik: van Belvedere naar Erfgoed en Ruimte
Een omslagpunt in het denken over cultureel erfgoed was de interdepartementale nota Belvedere, over de relatie tussen cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting, waaraan het stimulerings- en innovatieprogramma Belvedere (1999 – 2009) was gekoppeld. Het monumentenbeleid was tot die tijd vooral gericht op behoud. Belvedere kon ontstaan door een erfgoedbrede beweging die een andere plek voor erfgoed in de samenleving wilde: integratie en ontwikkeling in plaats van afzondering en bescherming.
Nederland stond in deze ontwikkeling niet alleen; sterker, we waren er zelfs – alweer – wat laat mee ten opzichte van landen als Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk waar ook initiatieven voor de integratie van erfgoed in ruimtelijke plannen werden ontplooid. De archeologie, een veel kleiner vakgebied dan gebouwde monumenten, ging hierin voor. Door het Verdrag van Valletta van 1992 (‘Malta’) werden de financiële en politiek-beleidsmatige verantwoordelijkheden voor een goede omgang met archeologische resten opnieuw vastgelegd, en werd de archeologie een integraal onderdeel van de ruimtelijke ordening. ‘Behoud door ontwikkeling’ werd het adagium. De omslag naar ontwikkeling betekende dat voor een duurzame instandhouding het monument zelf niet langer het uitgangspunt was, het ging erom hoe het gebruikt kon worden. Voor gebouwde monumenten betekende het dat ze in een bredere context werden bezien; er ontstond meer ruimte om het gebouw aan te passen aan de behoefte van de gebruiker en er kwam structureel aandacht voor herbestemming.
Belvedere was een positieve impuls die veel verandering in gang heeft gezet. Het uitgangspunt is inmiddels breed omarmd door zowel erfgoedsector als maatschappij en het is inmiddels praktijk geworden dat erfgoed wordt meegenomen in bestemmingsplannen. In navolging van Belvedere kwam de beleidsnota Modernisering Monumentenzorg, waarbij in het rijksbeleid een wat behoudende houding werd omgezet in een meer ontwikkelingsgerichte opvatting over de omgang met historische gebouwen. Herbestemming kreeg niet alleen meer aandacht, maar nu ook meer ruimte.
De nota’s laten een steeds ruimere en dynamischer interpretatie van erfgoed zien: van gebouw naar gebied, van beschermen naar ontwikkelen en steeds vaker ook met aandacht voor beleven en benutten. In ‘Kiezen voor karakter; visie erfgoed en ruimte’ wordt erfgoed nadrukkelijk verbonden met onderwerpen als bevolkingskrimp, energietransitie en waterveiligheid. Deze beleidsontwikkeling heeft ertoe geleid dat cultuurhistorie wettelijk is ingebed in de ruimtelijke ordening. Hierdoor komt er ook meer ruimte voor inspraak, omdat burgers en maatschappelijke organisaties al bij de planvoorbereiding hun visie kunnen geven op het belang van cultureel erfgoed.
Omgevingswet en Nationale Omgevingsvisie
De volgende grote stap is de Omgevingswet met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) die in 2021 in werking zal treden. In deze nieuwe wet gaan erfgoed en ruimtelijke ontwikkelingen van hetzelfde omgevingsbeleid deel uitmaken. In de herfst van 2018 heeft minister Ollongren het rapport ‘Kabinetsperspectief Nationale Omgevingsvisie’ aangeboden aan de Tweede Kamer. Het is een stap naar de NOVI; drie onderwerpen die ‘nu urgent zijn en om politieke richting vragen’ staan centraal: energietransitie, extra woningbouw en kringlooplandbouw.
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) heeft daarna zijn advies ‘Nationale Omgevingsvisie. Lakmoesproef voor de Omgevingswet’ gepresenteerd. De Rli is bezorgd, hij constateert dat een samenhangende visie op de toekomst van Nederland ontbreekt en een samenhangende aanpak van de grote opgaven onvoldoende uit de verf komt. Hij is daarnaast van mening dat meer politieke aansturing door het kabinet en interbestuurlijke samenwerking nodig zijn bij de totstandkoming van de NOVI. De Rli adviseert een robuuste visie te schetsen op Nederland in 2050, waarvan een sturende werking uitgaat. Hij gaat in op hoe uitvoering moet worden gegeven aan de visie.
De raad heeft twijfels of de erfgoedsector wel klaar is voor de Omgevingswet. Hij uitte die zorg al in ‘Brede blik op erfgoed’ en herhaalt die hier. In het hoofdstuk ‘Erfgoed en Ruimte’ gaan we hierop verder in. Erfgoed was goed verankerd in de ruimtelijke ordening, maar het is de vraag of in het omgevingsbeleid, waarvan ook thema’s als veiligheid, gezondheid, energie en economische ontwikkeling onderdeel worden, erfgoed als zwaarwegend en vanzelfsprekend in de afwegingen zal worden betrokken.