Samenvatting

Op verzoek van minister Van Engelshoven van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap brengt de Raad voor Cultuur met ‘Cultuur dichtbij, dicht bij cultuur’ zijn advies uit over een herziening van het cultuurbestel per 2021. Hierin is ook het antwoord van de raad opgenomen op de eerdere adviesaanvraag van de minister over het verbeteren van publieksbereik.

De afgelopen drie jaar heeft de raad het culturele leven in tien sectoradviezen in kaart gebracht. Hij constateert dat de Nederlandse cultuursector op een hoog niveau produceert en presenteert en dat er een enorme potentie is om de gesubsidieerde cultuursector te verrijken. Er gebeurt veel moois op de podia en festivals, in de filmtheaters, de musea en op andere presentatieplekken. Maar om de kwaliteit van de vele kunstenaars, creatieven en culturele instellingen beter tot haar recht te laten komen, is het landelijke cultuurbestel aan herziening toe.

Aanleidingen tot herziening van het cultuurbestel

Enkele overwegingen brengen de raad tot die constatering. In de verkenning Cultuur voor stad, land en regio introduceerde de raad vier doelstellingen waaraan cultuurbeleid in zijn ogen moet voldoen. Volgens deze doelstellingen moet cultuurbeleid zorgdragen voor de ontwikkeling van talent in elke culturele discipline en in elk genre daarbinnen (doelstelling 1), voor een cultureel aanbod dat in zijn totaliteit elke Nederlander kan aanspreken (doelstelling 2), voor een pluriform cultuuraanbod waarin niet alleen het bestaande wordt gekoesterd maar ook het nieuwe wordt omarmd (doelstelling 3) en voor het creëren van een veilige haven waar cultuur kan reflecteren op de samenleving in een rijke meerstemmigheid (doelstelling 4). Dit vraagt erom dat het beleid zich veel guller openstelt voor de brede waaier aan kunstenaars en creatieven die Nederland rijk is. Ook moet de overheid een actievere rol spelen in het bevorderen van de gezondheid van de culturele arbeidsmarkt.

Daarnaast vindt de raad dat het landelijke cultuurbeleid een grote verbeterslag kan maken door meer rekening te houden met culturele ontwikkelingen die door het land heen plaatsvinden. Het Rijk moet daartoe intensiever samenwerken met provincies en gemeenten. De raad stelde in bovengenoemde verkenning voor om door het land heen ‘stedelijke cultuurregio’s’ te zien als partners voor het Rijk in het nationale cultuurbeleid. In zo’n stedelijke cultuurregio is een complete culturele infrastructuur aanwezig: basisvoorzieningen (voor educatie, participatie en andere laagdrempelige kennismaking met cultuur), ketenvoorzieningen (plekken voor talent- en genreontwikkeling en presentatie) en topvoorzieningen (hoogstaand cultureel aanbod met een (internationale)uitstraling en een (inter)nationaal publieksbereik).

In de aanloop naar dit stelseladvies hebben vijftien kandidaat-stedelijke cultuurregio’s een cultuurprofiel bij de minister ingediend waarin ze hun culturele aanbod, ambities en plannen formuleren. De raad heeft zich door deze profielen laten inspireren bij het opstellen van dit advies. Wel tekent hij aan dat niet alle kandidaat-stedelijke regio’s voldoende omvang en voldoende voorzieningen herbergen om als zelfstandige stedelijke cultuurregio te fungeren in samenwerking met het Rijk. De raad stelt voor dat deze regio’s met hun cultuurprofielen aansluiting vinden bij aanpalende regio’s, waarbij de regierol door de overkoepelende provincie of door een van de betrokken grote gemeenten kan worden genomen. Aldus komt hij tot een herschikking van elf stedelijke cultuurregio’s die in het cultuurbeleid als volwaardige samenwerkingspartner kunnen optreden van het Rijk.

Prioriteiten voor herzien cultuurbeleid

Geleid door de vier doelstellingen van cultuurbeleid en op basis van zijn analyse van het huidige culturele leven benoemt de raad de volgende prioriteiten voor het cultuurbeleid en het cultuurbestel vanaf 2021:

1. Vernieuwing van het culturele aanbod

Het landelijke cultuurbeleid moet veel meer culturele disciplines en genres includeren. De meer traditionele kunstvormen die nu al rechtstreeks door het Rijk worden gefinancierd in het kader van de Culturele basisinfrastructuur (BIS) verdienen nog altijd optimale ondersteuning om hun (inter)nationale kwaliteit en ontwikkeling te waarborgen. Maar de focus van het cultuurbeleid dient te worden verbreed door de BIS ook open te stellen voor andere genres en disciplines, zoals design, mode, e-cultuur, urban arts, popmuziek, musical of hedendaagse muziek. Dat versterkt hun positie, geeft een impuls aan de artistieke kwaliteit, doet recht aan de gevarieerde smaakvoorkeuren van het publiek en vergroot de legitimiteit van het stelsel.

De raad ziet vooral ontwikkelinstellingen (zoals productiehuizen voor talent- en/of genreontwikkeling, ‘talenthubs’, ontwerplabs) en festivals met een platformfunctie voor hun genre(s) of discipline(s) als waardevolle plekken voor de productie, ontwikkeling en presentatie van nieuwe genres, kunstenaars en creatieven. Daarnaast adviseert de raad zorg te dragen voor een landelijk dekkend stelsel van presentatie-instellingen voor beeldende kunst, ontwerp en cross-over. Veel van zulke nieuwe initiatieven ontstaan in stedelijke cultuurregio’s, wortelen zich daar en kunnen vervolgens uitgroeien tot instellingen van landelijk belang. Het is daarom belangrijk goed te kijken naar de spreiding over het land en de inbedding van nieuwe BIS-instellingen in de culturele infrastructuur van stedelijke cultuurregio’s.

Ook een aantal gemeentelijke en provinciale musea verdient een financiële bijdrage voor de taken die het (inter)nationale belang van de publieksactiviteiten van zulke musea bestendigen en een extra impuls geven. Te denken valt aan activiteiten op het gebied van tentoonstellingen, educatie, het bereiken van nieuw publiek en maatschappelijke activiteiten.

De zes landelijke cultuurfondsen hebben een essentieel belang voor de verbreding van het aanbod en het creëren van ontwikkelmogelijkheden voor kunstenaars en creatieven. De raad constateert tot zijn genoegen dat nieuwere genres en interdisciplinaire kunstvormen steeds vaker door de fondsen worden ondersteund. Eenvoudige procedures en het aanstellen van concrete gezamenlijke aanspreekpunten in de stedelijke cultuurregio’s moet de weg van kunstenaars en creatieven naar de fondsen vergemakkelijken.

2. Meer ruimte voor ontwikkeling, creatie en verdieping

Behalve voor productie en collectievorming dient het Rijk ook verantwoordelijkheid te nemen voor genre- en talentontwikkeling, creatie en verdieping van kunstenaars en creatieven. De genoemde uitbreiding van de BIS met ontwikkelinstellingen, presentatie-instellingen en festivals zal hier al aan bijdragen. Deze categorieën instellingen waarborgen talent- en genreontwikkeling en professionalisering van creërende, producerende en uitvoerende kunstenaars en creatieven, en slaan vaak een brug tussen makers en publiek.

De talentontwikkeltaak van producerende instellingen binnen de BIS moet effectiever worden ingericht. In het vernieuwde stelsel kunnen culturele instellingen zelf kiezen of ze een rol voor zichzelf zien in talent- en genreontwikkeling, repertoirevernieuwing en andere verdieping. Instellingen die deze vraag positief beantwoorden, kunnen voor zulke taken een aanvullende subsidie aanvragen op hun basisbedrag.

De stedelijke cultuurregio’s worden opgeroepen talentontwikkeling te stimuleren door hun zogenaamde ‘proeftuinen’ op dit gebied uit te werken, ontwikkelplekken op te nemen in hun structurele cultuurbeleid en een coördinerende rol te vervullen met betrekking tot talentontwikkeling in hun regio.

De cultuurfondsen dienen hun regelingen voor ontwikkeling en nieuwe creatie voort te zetten en waar nodig aan te scherpen. De fondsen blijven tevens een rol spelen bij het ondersteunen van productiehuizen en presentatie-instellingen die niet direct onder verantwoordelijkheid van het Rijk vallen.

3. Een inclusief beleid, een groter bereik

De raad vindt het belangrijk dat gesubsidieerde cultuur ten goede komt aan een groot aantal Nederlanders, ofwel dat het cultuurbeleid inclusief is. Door het landelijke cultuurbestel open te stellen voor een ruimere verscheidenheid aan disciplines, genres, kunstenaars en creatieven, zal naar verwachting ook een groter en diverser publiek worden bereikt.

De raad roept de culturele sector op om waar mogelijk drempels voor bezoekers te verlagen door het aanpassen van aanbod, het voeren van een gedifferentieerd prijsbeleid, het aanscherpen van marketingstrategieën en door gerichte inspanningen om een groter en diverser publiek te bereiken. De aan te scherpen Code Culturele Diversiteit moet zich meer op inclusiviteit gaan richten. De raad stelt voor deze code als subsidievoorwaarde te gaan hanteren. Hierbij hoort dat instellingen de vier P’s van de code in acht nemen: de benadering van publiek, programmering, personeel en partners moet een inclusieve zijn.

Cultuureducatie binnen en buiten het onderwijs, door scholen en door culturele instellingen, is van cruciaal belang om (nieuw) publiek wegwijs te maken in het culturele aanbod en het te leren kijken, luisteren en ervaren. Actief en receptief cultuuronderwijs verdienen een stevige plaats in het nieuwe onderwijscurriculum.

Hetzelfde geldt voor mogelijkheden voor cultuurparticipatie. Deze moeten in elke stedelijke cultuurregio aanwezig zijn. Ook hierbij dient een brede waaier aan disciplines en genres te worden betrokken.

De raad adviseert de minister meer differentiatie aan te brengen in de eigen-inkomsteneis, omdat die soms op gespannen voet staat met de wens om een nieuw publiek te bereiken. Er moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen de noodzaak met het gesubsidieerde aanbod een breder en diverser publiek aan te spreken en de vraag om eigen inkomsten of publieksaantallen.

Verder vestigt de raad de aandacht op de noodzaak om de monitoring en beoordeling door overheden en fondsen te laten plaatsvinden door commissies die divers zijn samengesteld in termen van culturele herkomst, opleidingsniveau, expertise, ervaring, leeftijd, gender en positie in het kunstenveld.

Vanwege het belang om het huidige en het potentiële publiek beter in kaart te brengen, adviseert de raad de mogelijkheid te verkennen om een nieuwe landelijke ondersteunende instelling op te richten voor het verzamelen, analyseren en delen van publieksdata.

4. Een gezonde culturele arbeidsmarkt

Het landelijke cultuurbeleid moet bevorderen dat de culturele arbeidsmarkt gezonder wordt en de betaling van werkenden in de sector op peil wordt gebracht. Daarvoor adviseert de raad dat de Fair Practice Code een subsidievoorwaarde wordt voor instellingen die worden ondersteund door het Rijk, cultuurfondsen en/of overheden binnen stedelijke cultuurregio’s. Hiervoor moet een ‘pas toe of leg uit’-clausule gelden. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar de honorering van zelfstandigen in de culturele sector. Het gaat hierbij nadrukkelijk ook om het stimuleren van de juiste mentaliteit, waarbij fair practice het nieuwe ‘normaal’ wordt en de sector zich gezamenlijk inspant voor goed werkgever- en opdrachtgeverschap. Vanuit de sector zal stevig gevolg moeten worden gegeven aan de ingezette sociale dialoog, onder andere leidend tot concrete afspraken over cao’s en normtarieven.

Het nieuwe cultuurbestel

Op basis van de genoemde prioriteiten voor nieuw beleid formuleert de raad de volgende voorstellen tot aanpassing van het rijksgesubsidieerde cultuurbestel:

Verbreding en nieuwe indeling van de Culturele basisinfrastructuur (BIS)

De raad stelt de volgende inrichting van de BIS voor:

Nieuwe situatie:
gesubsidieerd in het kader van de Culturele basisinfrastructuur 2021 – 2024

Nieuwe situatie:
gefinancierd vanuit de Erfgoedwet 2021 en verder

De BIS wordt uitgebreid met een aantal culturele instellingen die sterk regionaal geworteld zijn en door hun werking of aandachtsgebied van nationale betekenis zijn (‘ketenvoorzieningen’). Een groot aantal van deze instellingen is nu al opgenomen in de huidige BIS. De raad kiest daarnaast voor instellingen die bijdragen aan de ontwikkeling, productie en presentatie van kunstenaars en genres die nu nog niet of onvoldoende zijn vertegenwoordigd: ontwikkelinstellingen, presentatie-instellingen, enkele producerende instellingen en festivals. Voor deze instellingen is cofinanciering van een of meer overheden in de stedelijke cultuurregio een vereiste. Daarnaast wordt de BIS uitgebreid met gemeentelijke en provinciale musea met een landelijke betekenis. Binnen deze categorie adviseert de raad ook dat het Rijk actief betrokken moet zijn bij het Amsterdamse initiatief voor een (museale) voorziening voor het slavernijverleden.

De raad adviseert in de BIS een aparte categorie te onderscheiden voor wat we in de verkenning Cultuur voor stad, land en regio topvoorzieningen hebben genoemd: rijksgesubsidieerde culturele instellingen die in het nationale en/of het internationale veld bijzonder toonaangevend zijn. De minister kan overwegen deze instellingen extra vertrouwen van het Rijk te geven door ze een subsidieperspectief van twee keer vier jaar te geven. Bij deze rol horen verzwaarde verantwoordelijkheden voor de cultuursector. In de huidige BIS is al een aantal instellingen vertegenwoordigd met een dergelijke nationale of internationale werking, zoals een aantal orkesten en scenische podiumkunstgezelschappen, festivals en postacademische instellingen. De raad adviseert in deze categorieën meer instellingen op te nemen, waaronder enkele muziekensembles nu door het Fonds Podiumkunsten worden gesubsidieerd.

Binnen het stelsel van ondersteunende instellingen adviseert de raad een nieuwe beheerstichting in te richten die verantwoordelijk is voor behoud, beheer, ontsluiting, debat en reflectie in de podiumkunsten. Daarnaast stelt de raad voor de mogelijkheid te verkennen om een extra ondersteuningsfunctie voor publieksonderzoek op te nemen in de BIS. De raad adviseert voorts een extra instelling op het gebied van leesbevordering op te nemen, alsmede een bovensectorale ondersteunende instelling op het gebied van professionalisering en ondernemerschap. De ondersteunende instellingen op het gebied van cultuurbeleid en digitalisering dienen te worden versterkt. De onderzoeksfunctie van het kenniscentrum voor cultuureducatie en -participatie wordt geïntegreerd met het kenniscentrum voor cultuurbeleid.

Aanpassingen in de Erfgoedwet

De raad adviseert de Erfgoedwet uit te breiden met publiekstaken van de musea die reeds vanuit deze wet worden gefinancierd voor collectie- en huisvestingskosten. De raad krijgt een wettelijke opdracht om het totale takenpakket van deze musea te monitoren. Deze musea worden dan niet langer vanuit de BIS gesubsidieerd.

Verbreden subsidiecategorieën

De categorieën theatergezelschap, dansgezelschap en operagezelschap in de BIS worden losgelaten om meer ruimte te bieden voor interdisciplinaire ontwikkelingen. Er komt één categorie voor ketenvoorzieningen in de scenische podiumkunsten. De categorie jeugdtheatergezelschap wordt in de BIS verruimd naar een categorie voor ketenvoorzieningen voor alle disciplines binnen de jeugdpodiumkunsten. De subsidiebedragen voor podiumkunsten en jeugdpodiumkunsten vragen om meer maatwerk, door middel van een vast basisbedrag aangevuld met extra subsidiebedragen voor additionele taken.

Aanpassingen in de subsidie-, beoordelings- en verantwoordingssystematiek

De subsidiesystematiek – de procedure van aanvragen, beoordelen en verantwoorden – wordt aangepast om de drempels voor nieuwe toetreders tot de BIS te verlagen en een breder en diverser aanbod te laten instromen. Dat vraagt om flexibeler regelingen, afstemming van aanvraagprocedures tussen Rijk, overheden binnen stedelijke cultuurregio’s en fondsen, en bovendien om beoordeling door divers samengestelde beoordelings- en monitoringscommissies. Overheden, raden en fondsen moeten normen gaan hanteren om inclusiviteit binnen commissies te garanderen.

Waar subsidiebedragen en prestatie-eisen meer maatwerk worden, gaan juist hardere eisen gelden voor toepassing van de Governance Code Cultuur, de Fair Practice Code en een nieuw te ontwikkelen code ter vervanging van de Code Culturele Diversiteit (die inclusiviteit waarborgt). Dit draagt naar verwachting bij aan een sterkere, gezondere cultuursector.

Nieuwe beleidsinstrumenten

De raad stelt twee nieuwe beleidsinstrumenten voor om ontwikkelingen in de cultuursector te stimuleren. Ten eerste wordt voor de komende kunstenplanperiode een programmafonds ingericht dat stedelijke cultuurregio’s een impuls geeft om zich verder te ontwikkelen. Dit fonds is bedoeld ter versteviging van de maatschappelijke worteling van het culturele leven in de stedelijke cultuurregio’s. Financiering komt voor de helft van het Rijk en voor de andere helft van een of meer participerende overheden binnen stedelijke cultuurregio’s. Daarnaast wordt een cultuurbreed revolverend fonds ingericht om cultuurproducenten in alle disciplines en genres in staat te stellen meer artistieke risico’s te nemen.

Aandachtspunten voor stedelijke cultuurregio’s

De raad moedigt de stedelijke cultuurregio’s aan zich verder te ontwikkelen en zich bij het uitwerken van hun plannen te laten leiden door de vier doelstellingen van cultuurbeleid. Daarvoor is het essentieel dat zij – en ook de gemeenten buiten de stedelijke cultuurregio’s – de basisvoorzieningen binnen het cultuurveld (bijvoorbeeld op het gebied van cultuureducatie en -participatie) versterken. Ook kunnen zij door middel van sterkere ondersteuning van ketenvoorzieningen, samenwerking met de fondsen en een uitwerking van hun proeftuinen talentontwikkeling verder stimuleren. In samenwerking met de rijkscultuurfondsen kunnen zij bijdragen aan de verbetering van het evenwicht tussen aanbod- en afnamesubsidiëring in met name de podiumkunsten. Stedelijke cultuurregio’s dienen instellingen in hun regio te subsidiëren die in aanmerking willen komen als ketenvoorziening in de BIS.

Aandachtspunten voor rijkscultuurfondsen

De voorgestelde wijzigingen hebben enige consequenties voor de rijkscultuurfondsen. Met name zal de BIS worden opengesteld voor enkele meerjarig gesubsidieerde instellingen die de raad tot de ketenvoorzieningen rekent en die nu nog veelal door de fondsen worden gesubsidieerd. Dit betekent niet dat de raad geen plek meer ziet voor meerjarig gesubsidieerde instellingen bij de fondsen. Voor instellingen waarvan de kernactiviteit voornamelijk bestaat uit het creëren van artistieke producten of instellingen die zich specialiseren in een zeer specifiek terrein binnen hun discipline, blijven fondsen de aangewezen subsidiepartners.

De raad pleit ervoor dat instellingen die in continuïteit functioneren en soms ook bepaalde activiteiten in continuïteit ontwikkelen die hun directe artistieke activiteiten overstijgen, op meer solide basis door de fondsen worden ondersteund: niet afgemeten aan een aantal activiteiten, maar met een meerjarig subsidiebedrag dat op maat gesneden is voor hun functioneren. De raad meent dat juist hier de fondsen hun rol om vernieuwing en ontwikkeling aan te jagen kunnen spelen, naast de projectsubsidies en hun rol in het culturele debat en in het vermeerderen van kennis.

De raad stelt voor dat de rijkscultuurfondsen in samenwerking met stedelijke cultuurregio’s een verbindende rol gaan spelen op het gebied van talentontwikkeling en de verbetering van het evenwicht tussen aanbod- en afnamesubsidiëring in met name de podiumkunsten.

Investeringsagenda

De raad constateert dat het kabinet de waarde van cultuur expliciet benoemt en er ook in investeert. Dit komt tot uitdrukking in 80 miljoen euro die vanaf 2020 structureel extra beschikbaar is voor cultuur. De vrij beschikbare 28 miljoen euro geeft ruimte voor investeringen in het stelsel. De raad ziet mogelijkheden voor investeringen in de verbreding en vernieuwing van het aanbod, een sterkere verbinding met een divers publiek en een verbeterde samenhang tussen lokaal, regionaal en nationaal beleid. Hij acht voor een aantal reeds gesubsidieerde instellingen investeringen noodzakelijk om de dringendste knelpunten weg te nemen. De raad pleit eveneens voor extra investeringen voor de aanpak van de problematiek van de arbeidsmarktagenda en de audiovisuele sector. Het vrij te investeren bedrag voor de periode 2021 – 2024 is niet voldoende om alle knelpunten nu en in de toekomst weg te nemen. Wel is het mogelijk een impuls te geven aan de vitaliteit van het stelsel en de verbinding daarvan met nieuw publiek en met de regio.

De raad adviseert om vanuit het rijk in 2020 incidenteel 15 miljoen euro te investeren in een scholingsfonds en 5 miljoen euro voor de opzet van een revolverend fonds. Structureel bepleit de raad investeringen voor de cultuurperiode 2021 – 2024 die optellen tot 34 miljoen euro. Voor de arbeidsmarktagenda bepleit de raad 15 miljoen euro, waarvan 10 miljoen te financieren is door een alternatieve inzet van middelen voor de zogenaamde b-lijsten bij de cultuurfondsen. Daarnaast adviseert de raad 9,5 miljoen euro te investeren in noodzakelijke versterkingen in de sector, 10 miljoen euro in verbreding en vernieuwing en 9,5 miljoen euro voor versterking van de samenhang tussen het landelijke en het gemeentelijke en provinciale cultuurbeleid.

De raad bepleit ook investeringen in de audiovisuele sector. De ontwikkeling en productie van kwalitatief hoogwaardige films, series, documentaires en animaties, inclusief specifiek op kinderen gerichte producties verdient versterking. De raad heeft in zijn sectoradvies Zicht op zo veel meer voor de audiovisuele sector geadviseerd heffingen in te voeren. Dit pleidooi herhaalt hij hier. De verwachting is dat, afhankelijk van het percentage en de staffels, de heffingen een substantieel bedrag van tussen de 20 en 30 miljoen euro kunnen opbrengen. Gezien het belang van kwalitatief sterke en toegankelijke Nederlandstalige film- en mediaproducties pleit de raad ervoor om, indien een heffing niet snel genoeg van de grond komt, op zoek te gaan andere manieren om deze versterkingen voor de audiovisuele sector in te financieren. De raad gaat daarbij uit van een bedrag van 9,5 miljoen euro.

Op basis van de inzichten uit de sectoradviezen is de raad van mening dat er in een volgende periode, naast de investering van het huidige kabinet van 80 miljoen euro, een substantiële additionele investering nodig is. Dit om tot een volwaardig inclusief stelsel voor alle kunstenaars en inwoners van Nederland te komen. De raad vraagt in zijn investeringsagenda voor de toekomst aandacht voor cultuureducatie, het vervolg op de arbeidsmarktagenda, collectiebeheer, een sectorbrede digitaliseringsstrategie, voeding van het aankoopfonds en uitbouw van het revolverend fonds.

Een substantiële additionele investering voor cultuur is volgens de raad ook alleszins verdedigbaar vanuit maatschappelijk perspectief. Allereerst vanwege de intrinsieke waarde die kunst en cultuur vertegenwoordigt. Maar zeker ook vanwege de bindende potentie van cultuur in een samenleving waar de scheidslijnen steeds groter worden en de economische waarde van creativiteit en verbeelding steeds belangrijker wordt. Investeringen in kunst en cultuur zorgen voor worteling in de samenleving en de vaardigheden die we nodig hebben om ons staande te houden. Op de rijksbegroting is het nog altijd een uitermate bescheiden post. De raad is nu niet in staat een concreet bedrag te formuleren waarmee zijn toekomstige ambitie meer precies wordt gekwantificeerd en is graag bereid hierover op een later moment nader te adviseren.