Inleiding

Het Rijkscultuurbestel bestaat bijna 25 jaar. In 1993 is de Wet op het specifiek cultuurbeleid ingevoerd, een wet die aan de basis ligt van een bestel dat op het eerste gezicht overzichtelijk en logisch oogt. Er is een basisinfrastructuur met instellingen die voorzien in wezenlijk geachte culturele functies. Zes cultuurfondsen bieden ondersteuning aan een waaier aan kunstenaars, culturele instellingen en initiatieven die de dynamiek in de Nederlandse cultuursector vertegenwoordigen. Aanvullend is er een aantal rechtstreeks door het Rijk (mee)gefinancierde programma’s en maatregelen die zijn gericht op specifieke beleidsdoelen, zoals de Geefwet, het Nationaal Aankoopfonds en Meer Muziek in de Klas.

Landelijk gezien minder in het oog springend, maar minstens zo belangrijk, is het cultuurbeleid van gemeenten en provincies. 1 Zij zorgen voor essentiële voorzieningen op het gebied van cultuureducatie en -participatie en monumentenbeheer. Zij investeren in vrijwel alle grote culturele instellingen en zijn een belangrijke financier van het midden- en kleinbedrijf in de culturele sector. Theaters, muziekpodia, musea: zij worden medegefinancierd door lokale en regionale overheden.

Het cultuurbestel heeft er in vele opzichten voor gezorgd dat Nederland een land is met een levendige cultuurpraktijk. Maar de in 2013 doorgevoerde bezuinigingen hebben gaten geslagen in het culturele aanbod en de economische positie van makers en instellingen verzwakt. Nu het stof van een volgende beoordelingsronde voor de basisinfrastructuur en de meerjarige subsidies bij de fondsen en gemeenten is neergedaald, constateert de raad dat het bestel onder druk staat.

De grote maatschappelijke trends van deze tijd trekken hun sporen in de culturele wereld. De manier waarop cultuur wordt gemaakt, gedistribueerd en geconsumeerd verandert onder onze ogen. In De Cultuurverkenning schetsen we hoe door verstedelijking, regionalisering, mondialisering en digitalisering nieuwe cultuuruitingen opkomen, andere patronen in cultuurbezoek en vrijetijdsbesteding ontstaan, en nieuwe organisatievormen en onderstromen verschijnen. 2 Het zijn ontwikkelingen die het cultuurbeleid voor grote uitdagingen stellen.

De raad constateert in Agenda Cultuur dat het huidige bestel onvoldoende is toegesneden om op deze uitdagingen in te spelen. 3 Het is sterk nationaal georiënteerd en vooral gericht op individuele instellingen. Samenwerking en taakverdeling tussen culturele instellingen zijn niet vanzelfsprekend. Dat geldt ook voor overheden onderling. De voorwaarden voor subsidieverstrekking worden vaak ervaren als star en inflexibel; ze verhinderen artistieke en maatschappelijke ontwikkeling. Maar bovenal, zo concludeert de raad, vertegenwoordigt het publiek gefinancierde, culturele aanbod een te beperkt deel van de cultuur in Nederland door zijn nadruk op gevestigde stromingen en genres. De verhalen en ideeën van nieuwe generaties en Nederlanders met een migratieachtergrond krijgen moeilijk toegang tot financiële ondersteuning.

Is er een ander beleidsrepertoire vereist dan tot nu toe is gebruikt? De raad denkt van wel. Hoewel na de bezuinigingen van 2012 de sector zich weerbaar heeft getoond, is het tijd om het bestel als geheel tegen het licht te houden. Het is tijd om zijn zwakke en sterke kanten te inventariseren en na te gaan hoe een andere inrichting ruimte kan bieden aan een nieuwe werkwijze in de cultuursector, veranderende publiekspatronen en andere manieren van distributie. Het ministerie van OCW heeft de raad gevraagd daarvoor bouwstenen aan te leveren.

Adviesaanvraag en verantwoording

In overleg met het ministerie van OCW is er een adviesprogramma opgezet dat de discussie over de toekomst van het cultuurbestel van analyses en voorstellen voorziet. Dit heeft geleid tot een adviesaanvraag die op 30 januari 2017 is gepubliceerd. 4 De adviesaanvraag bestaat uit twee onderdelen.

Het eerste onderdeel is een benadering vanuit de cultuurpraktijk zelf. Wat gebeurt er in uiteenlopende sectoren in het cultuurveld, hoe ontwikkelen genres zich, hoe wordt publiek bereikt, voor welke voorzieningen zijn publieke investeringen nodig en voor welke juist niet? De raad adviseert tussen november 2017 en juli 2018 over de audiovisuele sector, beeldende kunst, dans, muziek, theater, muziektheater, letteren, ontwerpdisciplines, monumenten en archeologie, en musea.

Het tweede onderdeel van de adviesaanvraag behelst een verkenning naar nieuwe verhoudingen tussen het Rijk en stedelijke cultuurregio’s. In navolging van voorstellen van de raad om het cultuurbeleid van het Rijk, gemeenten en provincies beter op elkaar af te stemmen, vraagt het ministerie aan de raad om te verkennen welke mogelijkheden er zijn om tot een betere samenwerking te komen tussen de verschillende overheden onderling, en tussen overheden en de cultuursector. Deze vraag staat centraal in dit advies.

Bij de voorbereiding van de verkenning heeft de raad zijn oor te luisteren gelegd in Nederland. Tijdens onze werkbezoeken en ‘residenties’ hebben wij ons beeld van het culturele leven in de gemeenten, streken en provincies verder verdiept. We hebben met veel belangstelling kennisgenomen van de onderzoeken en verkenningen die inmiddels door diverse stedelijke cultuurregio’s zijn uitgevoerd naar de mogelijkheden tot samenwerking en een beter afgestemd cultureel aanbod. De vele debatten en gesprekken met makers, culturele instellingen, brancheorganisaties, bestuurders en beleidsmakers hebben ons geholpen analyses aan te scherpen en ideeën te toetsen. De raad is iedereen die hieraan een bijdrage heeft geleverd buitengewoon erkentelijk.

Ter voorbereiding op deze publicatie heeft de raad, naast de vele werkbezoeken, bijeenkomsten, gesprekken en literatuuronderzoek, een enquête uitgevoerd onder Nederlandse gemeenten. Een samenvatting van de resultaten is opgenomen in de enquête Verkenning stedelijke cultuurregio’s. Ook heeft de raad gekeken naar de ontwikkelingen van het cultuurbeleid in andere landen en naar overheidsbeleid in andere sectoren. Waar relevant zijn verwijzingen opgenomen in de tekst.

Zoals bij alle adviezen van de raad zijn de ideeën en kritische blik van onze kring van adviseurs onmisbaar. De leden van deze kring zijn het intellectuele kapitaal van de raad. Wij danken hen voor hun tijd en inbreng. De raad zelf is verantwoordelijk voor de inhoud van deze verkenning.

Hieronder werken wij de adviesaanvraag verder uit en geven we aan hoe het advies is opgebouwd.

Relatie Rijk en decentrale overheden: lonkend perspectief en knelpunten

Cultuur en stad zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: steden zijn de natuurlijke brandpunten in het culturele aanbod. Zij herbergen blikvangers als een groot museum, een bekend toneelgezelschap of een vermaard orkest, en zij zijn de habitat van een fijnmazig weefsel van cultuurmakers en cultuurpodia, van amateurkunst, openbare bibliotheken en kunstvakonderwijs, van creatieve broedplaatsen en van de monumentaal gebouwde omgeving. Het culturele kapitaal is in al zijn veelzijdigheid een belangrijke factor voor een welvarende, aantrekkelijke stad. Dat geldt overigens niet voor steden alleen. Culturele voorzieningen zijn ook van belang voor de leefbaarheid en sociale cohesie in kleinere gemeenten. Weliswaar zijn de steden brandpunten van het culturele aanbod, maar we vinden ook vele culturele festivals, bijzondere monumenten, mooie voorstellingen en interessante musea in de dorpen en streken van ons land.

Op hun beurt spelen makers en culturele instellingen in op de omgeving waarin zij wonen en werken. Zij zoeken verbinding met lokaal publiek door producties of tentoonstellingen te maken die verwijzen naar verhalen uit de stad en haar omgeving. De samenwerking tussen culturele instellingen in een stad en zijn ommeland wordt steeds beter. Er ontstaan meer en soms ook onconventionele verbindingen; tussen podia en gezelschappen, tussen cultuur en andere maatschappelijke domeinen en tussen verschillende disciplines.

‘The Nation’ van Het Nationale Theater is een meerdelige theaterthriller die is geïnspireerd op actuele stadsproblematiek. Den Haag vormt het decor, maar het verhaal is universeel en voor een breder publiek herkenbaar. Zo oogstte ‘The Nation’ succes tijdens het Holland Festival in 2017.

In Twente kwam de historie tot leven in het spektakeltheaterstuk ‘Het verzet kraakt’, gebaseerd op een bankroof door een verzetsgroep in 1944. Het maakt onderdeel uit van een theatertrilogie, gebaseerd op verhalen uit Twente. Door regionale inbedding wist het stuk een groot publiek aan te spreken.

In Drenthe haalde de openluchtlocatievoorstelling ‘Pauperparadijs’ over de kolonie van weldadigheid in Veenhuizen twee jaar op rij uitverkochte tribunes. Vanwege dit succes is besloten het stuk naar Amsterdam te brengen, waar het in de zomer van 2018 in Koninklijk Theater Carré te zien is.

Het Zuidelijk Toneel maakte de voorstelling ‘Lampenmakers’, over ‘hoe Philips kwam, made things better en alles veranderde’. En Toneelgroep Maastricht boekte met ‘Pinkpop, een muzikaal liefdesverhaal’, ook buiten Limburg succes.

In de wereld van het erfgoed en de beeldende kunst is het van oudsher gebruikelijker dat provinciale en gemeentelijke musea zich verhouden tot de directe omgeving. Hier zien we de afgelopen decennia juist een omgekeerde beweging. Onlangs trokken het Noord-Brabants Museum met ‘Jeroen Bosch – Visioenen van een genie’ (2016), het Fries Museum met ‘Alma Tadema, klassieke verleiding’ (2016 – 2017) en het Drents Museum met ‘Peredvizhnikik’ (2016 – 2017) grote bezoekersstromen van ver buiten de eigen regio. Deze tentoonstellingen hebben ook hun weerslag buiten de museummuren: er zijn lezingen, exposities en theatervoorstellingen rondom het thema, en soms wordt er zelfs een themajaar aan gekoppeld.

Gemeenten en provincies spelen een sleutelrol bij het aanpakken van de uitdagingen van ons cultuurbestel. Lokale overheden kunnen rekening houden met de samenstelling en de behoefte van de bevolking. Een kleurrijke, jonge populatie in een stadsomgeving zal een ander cultureel aanbod vragen dan de bevolking van een krimpregio. Lokale partijen kunnen met meer maatwerk en samenwerking een coherent geheel aan basisvoorzieningen voor cultuureducatie en -participatie creëren. En lokale overheden kunnen beter inspelen op lokale kenmerken en identiteit: een monumentale, oude stad biedt andere mogelijkheden dan een moderne omgeving. Aan die mogelijkheden ontlenen wij het lonkende perspectief, zoals geschetst in Agenda Cultuur: als het landelijke beleid meer rekening houdt met de keuzes die lokaal gemaakt worden, dan creëren we betere randvoorwaarden voor een rijk, divers en bloeiend cultureel leven.

Op dit moment anticipeert ons cultuurbeleid nog te weinig op de kansen en kenmerken van steden en regio’s: het redeneert vooral vanuit nationale subsidiestructuren. Dat wil niet zeggen dat de drie overheden volledig losgezongen zijn. Zowel nu als in het verleden zijn er verschillende pogingen gedaan om het beleid van het Rijk, gemeenten en provincies op elkaar af te stemmen. In Cultuurbeleid van Rijk en regio is een analyse opgenomen van deze geschiedenis: een leerzaam relaas waaruit blijkt dat de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling door de jaren heen een weerbarstig vraagstuk is geweest. Het laat ons zien dat er een aantal hardnekkige knelpunten zit in de relatie tussen het Rijk en decentrale overheden. We zetten ze hier kort op een rij:

Onduidelijke doelstellingen cultuurbeleid
Rijksoverheid, provincies en gemeenten werken veelal met een eigen agenda en verschillende taakopvattingen. Een integraal wettelijk kader en heldere gemeenschappelijke doelstellingen voor cultuurbeleid ontbreken.

Gebrek aan afstemming
Subsidieverdeling in het kader van de BIS en de fondsen is te veel gericht op individuele instellingen. Hierdoor ontbeert het bestel op veel punten een samenhang van voorzieningen; instellingen zijn elkaars concurrenten. Met de inbedding van instellingen op lokaal niveau wordt, met uitzondering van een aantal regelingen bij de fondsen, nog weinig rekening gehouden. Zo kan het voorkomen dat voor de regio belangrijke culturele instellingen en voorzieningen tussen wal en schip vallen. De huidige convenanten tussen het Rijk en decentrale overheden lossen dat niet op: die zijn te vrijblijvend en dekken niet het volledige culturele veld.

Geld groeit niet vanzelf
Geldstromen zijn vaak onvoldoende op elkaar afgestemd en werken een ongelijk speelveld tussen instellingen in verschillende gemeenten in de hand. Nu is de toekenning van rijkssubsidie aan een instelling voor de ene gemeente reden om meer te investeren, maar voor de andere om haar geld door te schuiven naar alternatieve doeleinden. Ook zijn er buurgemeenten die niet bijdragen aan de faciliteiten in centrumgemeenten, terwijl hun inwoners daar in grote mate gebruik van maken. Dit ondermijnt het draagvlak voor culturele investeringen. De afstemming van geldstromen kan al met al slimmer. Door de houtjes bij elkaar te leggen, maken we een groter vuur.

De regio komt tekort
Diverse regio’s wijzen op de ongelijke verdeling van gelden door het land. BIS- en fondsgesubsidieerde instellingen concentreren zich in de Randstad. Het gebrek aan financiële middelen voor cultuurbeleid staat overigens bij vrijwel alle geënquêteerde gemeenten met stip op de eerste plaats op de lijst van knelpunten. De gevolgen van de grote bezuinigingen van de afgelopen jaren werken door. Om het vuur aan te houden, moeten er dus ook houtjes bij. Vooral in de regio.

Te veel bureaucratie
Doordat instellingen subsidie ontvangen van meerdere overheden en fondsen tegelijk, dragen zij dubbele beoordelings- en verantwoordingslasten. Bovendien verschillen vaak de criteria waaraan instellingen moeten voldoen, omdat iedere overheid een ander doel voor ogen heeft. Daarbij is het aanvragen van subsidie bij verschillende loketten tijdrovend en kostbaar voor instellingen.

Cultuur staat te veel op zichzelf
Cultuur heeft een grote betekenis voor andere beleidsterreinen: onderwijs, zorg en welzijn, stedelijke ontwikkeling, toerisme en economische groei. Wij zien de toepassingen, zeker op stedelijk en regionaal niveau, dan ook toenemen; vanuit verschillende domeinen wordt cultuur ingezet als middel. Uit onze enquête blijkt cultuur regelmatig een belangrijke rol te spelen in bovenvermelde beleidsdomeinen. Samenwerking tussen de verschillende domeinen blijkt in de praktijk nog niet altijd gangbaar. De verbindingen met andere beleidsagenda’s zijn nog zwak.

Wiel wordt steeds opnieuw uitgevonden
Cultuurbeleid is zoeken, uitvinden, vergeten en weer opnieuw uitvinden. Een betekenisvolle dialoog tussen gemeenten, provincies én het Rijk komt incidenteel voor. Overheden leren daardoor weinig van elkaar, en van zichzelf. 5

In dit advies onderzoeken wij hoe bovenstaande knelpunten weggenomen kunnen worden. Een winstwaarschuwing is daarvoor wel op zijn plaats. De relatie tussen de Rijksoverheid, provincies en gemeenten is op veel terreinen in beweging. De wijze waarop deze trend in de praktijk vorm krijgt, is een zoektocht. Een zoektocht waarbij de Rijksoverheid worstelt met vraagstukken van sturing en loslaten, en decentrale overheden invulling moeten geven aan ruimte en nieuwe verantwoordelijkheden. Eén ding is duidelijk: er is geen kant-en-klaar model dat zomaar doorgevoerd kan worden. Het is een kwestie van leren en experimenteren: zoeken naar een werkbare verdeling van verantwoordelijkheden, naar goede manieren van samenwerking en passende democratische besluitvorming en controle. In het culturele veld zal dat niet anders zijn.

Onze propositie om in het nationale beleid meer rekening te houden met de keuzes die regionaal worden gemaakt, is dan ook geen panacee om de uitdagingen waar het cultuurbestel voor staat allemaal op te lossen. Het publiek wordt niet op afroep diverser; cultuureducatie is niet ineens voor ieder kind ontsloten en nieuwe verdienmodellen zullen niet ineens gaan renderen. Maar wij zijn er – gevoed door de vele gesprekken in het land – wel van overtuigd dat meer regionaal georiënteerd cultuurbeleid daaraan een wezenlijke bijdrage kan leveren. De raad onderzoekt in dit advies de opties om deze lokale/regionale dimensie een plek te geven in het cultuurbestel.

Opbouw advies

Het vraagstuk rond de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden begint wat de raad betreft met heldere beleidsdoelen. Zulke doelen geven houvast als het gaat om de vraag waarop cultuurbeleid zich moet richten en wie waarvoor verantwoordelijk is. Zeker op terreinen waarbij veel partijen betrokken en van elkaar afhankelijk zijn. In de cultuursector, zo bleek ons in vele gesprekken, bestaat over het antwoord op deze vraag niet zonder meer overeenstemming. Weliswaar worden in de Wet op het specifiek cultuurbeleid doelstellingen aangegeven, maar de formulering is abstract en geeft weinig richting.

Wij vervolgen deze verkenning in Doelstellingen cultuurbeleid dan ook met een oproep om deze doelstellingen opnieuw en helder te beschrijven, en doen daarvoor een voorstel. In Nieuw elan voor de stedelijke cultuurregio gaan we nader in op het cultuurbeleid in gemeenten en provincies. We beschrijven daarin het concept van de stedelijke cultuurregio en geven aan waarom dat naar ons idee een vruchtbaar en relevant aanknopingspunt biedt voor cultuurbeleid. In Cultuurbeleid voor stad, land en regio doen wij aanbevelingen voor aanpassingen van het cultuurbestel. Ook gaan we daar in op de financiële randvoorwaarden van onze aanbevelingen.

In het debat over cultuur, erfgoed en kunsten ontstaat nog weleens verwarring over de betekenis van een aantal centrale begrippen. De raad gebruikt in deze verkenning de volgende definities.

Kunst
Onder kunst verstaat de raad objecten of handelingen die door mensen zijn bedacht en gemaakt (scheppende kunst) en handelingen die door mensen worden uitgevoerd (uitvoerende kunst), en vooral vanwege de artistieke kwaliteit worden gewaardeerd. Kunst is dynamisch, de grenzen tussen verschillende kunstdisciplines veranderen met de tijd. Voorbeelden van objecten zijn een schilderij, landschapskunst, een interactieve installatie, spoken word, een gedicht, net-based artwork of een film. Voorbeelden van zulke handelingen: een concert, een toneelproductie, een musicaluitvoering, een performance of de uitvoering van een choreografie.

Cultureel erfgoed
Onder cultureel erfgoed verstaat de raad uit het verleden geërfde materiële en immateriële bronnen, die in de loop van de tijd tot stand zijn gebracht door de mens of zijn ontstaan uit de wisselwerking tussen mens en omgeving. Deze bronnen geven uitdrukking aan zich voortdurend ontwikkelende waarden, overtuigingen, kennis en tradities; ze bieden voor huidige en toekomstige generaties een referentiekader. Mensen kunnen zich, onafhankelijk van het bezit ervan, identificeren met en spiegelen aan deze bronnen. Voorbeelden van materieel erfgoed zijn monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, archieven, historische kunstwerken en andere relevante historische objecten, die onder andere de collecties van musea vormen. Voorbeelden van immaterieel erfgoed zijn dialecten, ambachten, processies en verhalen.

Media
Media zijn communicatievoorzieningen die het mogelijk maken content (data, informatie, meningen, beelden, producties) met andere mensen te delen. Het kan gaan om beelden of teksten, digitaal of gedrukt. Zoals bijvoorbeeld kranten, digitale (sociale) platforms, televisie- en radiozenders of websites. Media en mediabeleid staan in deze verkenning niet centraal, maar komen zijdelings wel aan de orde.

Cultuur
Met het begrip cultuur verwijst de raad in dit advies naar de producten en activiteiten op het brede gebied van de kunsten (waaronder architectuur, beeldende kunst en vormgeving, film, letteren, podiumkunsten en cross-overs tussen deze disciplines), het erfgoed (zoals archieven, archeologie, historische collecties in musea, monumenten en immaterieel erfgoed) en de media. Het begrip ‘cultuur’ gebruiken we in dit advies dus niet zoals in de elders gangbare sociologische definitie (die verwijst naar het collectieve gedrag van een groep mensen met min of meer dezelfde waarden en overtuigingen).

De Culturele Stad.
Wijn C., 2013

De Cultuurverkenning
Raad voor Cultuur, 2014

Agenda Cultuur
Raad voor Cultuur, 2015

Verkenningsaanvraag cultuurbeleid 2021 en verder
Ministerie van OCW, 2017

Bijlage: Cultuurbeleid van Rijk en regio