Doelstellingen cultuurbeleid

Heldere doelstellingen geven houvast als het gaat om de vraag waarop beleid zich moet richten en wie waarvoor verantwoordelijk is. Op dit moment zijn de algemene overkoepelende doelstellingen van cultuurbeleid echter onvoldoende duidelijk. Omdat dit beleidsterrein zich uitstrekt over verschillende overheidslagen – en zowel private als publieke organisaties bij de uitvoering ervan betrokken zijn – pleit de raad ervoor om te komen tot gedeelde doelstellingen voor cultuurbeleid. Zulke doelstellingen dienen als kompas voor het handelen van overheden en instellingen in het culturele veld. In dit hoofdstuk doen wij een voorstel.

Huidige situatie: Wet op het specifiek cultuurbeleid

In de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Wsc) ontbreekt een duidelijke omschrijving van algemene doelstellingen van cultuurbeleid. In artikel 2 van deze wet uit 1993 staat het volgende: “Onze Minister is belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen; hij laat zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid”. 1 Deze beschrijving is abstract en ruim geformuleerd. Ter vergelijking: artikel 2.1 van de Mediawet bevat een uitvoerige beschrijving van de publieke mediaopdracht en de daaruit voortvloeiende eisen aan het publieke media-aanbod. 2 In 2016 zijn deze artikelen in de Mediawet nog aangepast, onder meer naar aanleiding van het advies van de raad over het mediabestel. 3

Een wettelijke doelstelling die op een hoog abstractieniveau is geformuleerd, heeft als voordeel dat zij ruimte geeft om mee te bewegen. De opdracht aan fondsen en de samenstelling van de BIS; ze kunnen zonder veel omhaal gewijzigd worden. Maar het hoge abstractieniveau is tegelijk ook de makke. Onduidelijk is waar de verantwoordelijkheid en de taken van de overheid beginnen en eindigen. Dat nadeel heeft de cultuursector de afgelopen jaren indringend gevoeld. Artikel 2 van de Wsc heeft op geen enkele wijze een belemmering gevormd voor de ingrijpende bezuinigingen die sinds 2013 zijn doorgevoerd.

Voor het denken over doelstellingen voor cultuurbeleid vormt artikel 2 van de Wsc niettemin een relevant referentiekader. Er wordt op teruggegrepen als het gaat om taken die de overheid voor haar rekening moet nemen. Eerdere pleidooien om de doelstellingen van het cultuurbeleid te expliciteren, zagen het licht tijdens de discussie in de aanloop naar de bezuinigingen in 2011. 4 De discussie over nut en noodzaak van een nieuw cultuurbestel die de raad in 2014 aanzwengelde, roept de vraag om duidelijker doelstellingen opnieuw op. 5

We zien in andere sectoren dat de formulering van doelstellingen waar iedereen achterstaat zaken in beweging kan krijgen. Dat illustreert bijvoorbeeld het samenwerkingsprogramma ‘Ruimte voor de Rivier’, dat wordt aangejaagd met de ambitie om een veiliger rivierengebied en een aantrekkelijke leefomgeving te realiseren. In het cultuurbeleid zijn doelstellingen niet zo concreet te maken, maar het is wel aan te bevelen om in de Wsc meer inspirerende en herkenbare doelstellingen te formuleren. Andere overheden (en ook andere partijen) kunnen, naar analogie van bijvoorbeeld de energietransitie, worden gevraagd om aan deze nationale doelstellingen een bijdrage te leveren. In die zin geven zij niet alleen een richtinggevend kader voor cultuurbeleid van het Rijk, gemeenten en provincies; zij kunnen ook een inspirerende en stimulerende werking hebben.

Cultuur van waarde

Wanneer gesproken wordt over overheidsbemoeienis met cultuur zijn grofweg drie vragen te onderscheiden:

  1. Waarom is cultuur belangrijk en wat is de publieke waarde ervan?
  2. Waar wil de overheid voor zorgen en wat zijn de doelstellingen van cultuurbeleid?
  3. Met welke beleidsmaatregelen, middelen en processen zijn die doelstellingen te bereiken? Welke activiteiten en/of instellingen moet de overheid ondersteunen en op welke manier kan de overheid dat het beste doen?

In de afgelopen jaren is opvallend veel aandacht uitgegaan naar de ‘waarom-vraag’. Decennialang stonden overheidsinvesteringen in cultuur niet fundamenteel ter discussie. Aan die vanzelfsprekendheid is een einde gekomen. De sector is aan het begin van dit decennium in de volle breedte geconfronteerd met bezuinigingen, zowel door het Rijk als gemeenten en de meeste provincies. In deze periode is ook het debat over de waarde van cultuur weer opgelaaid. Er is opnieuw gezocht naar een antwoord op de vraag over de legitimatie van overheidsfinanciering. In menig debat en publicatie is het bestaansrecht van de kunsten met vuur verdedigd.

Een visie op de waarde van cultuur biedt een basis voor de beantwoording van de ‘wat-vraag’, de vraag naar de doelstellingen van beleid. Immers, pas als aan cultuur een publieke waarde wordt toegekend, ligt het in de rede dat de overheid er verantwoordelijkheid voor neemt. De raad heeft zijn visie over de waarden van cultuur opgeschreven in zijn Agenda Cultuur. Wij vatten hieronder onze visie samen; daarna gaan we in op de doelstellingen die wij daarvan afleiden.

Aan cultuur is een palet van waarden verbonden. Het kan gaan om maatschappelijke opbrengsten: culturele voorzieningen dragen bij aan beter onderwijs, kunnen positieve effecten hebben op de gezondheid, stimuleren een actieve deelname van burgers aan de samenleving of dragen bij aan de gemeenschapszin van (groepen) burgers. Het kan ook gaan om economische waarden: culturele voorzieningen in de buurt leiden tot meer opbrengsten in de horeca, hogere huizenprijzen of een aantrekkelijker vestigingsklimaat voor bedrijven. 6 Of het nu om een individu, een instelling, bedrijf of overheidsinstantie gaat, voor ieder is er wat wils in het waardenpalet.

Dat geldt ook voor de politiek: linksom of rechtsom zijn er prioriteiten te stellen, afhankelijk van het belang dat men aan bepaalde waarden hecht. Naar de mening van de raad zal elke discussie over de waarde van cultuur rekening moeten houden met de eigenschappen waarmee cultuur zich onderscheidt van andere onderwerpen. Dat is de intrinsieke waarde ervan, die wordt gekleurd door het perspectief dat je inneemt. Voor een kunstenaar zelf kan dat een ander perspectief zijn dan voor degene die het kunstwerk ziet, of degene die het kunstwerk wil kopen. Wij onderscheiden de volgende perspectieven:

  • Het creërende perspectief (het perspectief van de maker)
    Vanuit dit perspectief heeft cultuur bijzondere waarde omdat het artistieke (bij kunst) en/of (cultuur)historisch relevante voorwerpen en activiteiten zijn (bij erfgoed). Zij zijn het product van artistieke geesten of ontstaan uit de culturele gemeenschappen die ons hebben gevormd.
  • Het receptieve perspectief (het perspectief van de toeschouwer)
    Dit perspectief ontstaat doordat de toeschouwer of het publiek intellectueel en/of emotioneel wordt aangesproken. De toeschouwer ‘verbindt zich mentaal’ aan cultuur doordat hij nieuwe kennis opdoet, nieuwe denkpistes betreedt of zich verbonden voelt met de (eigen of andere) tradities, geschiedenis en verhalen. En omdat hij – op wat voor manier dan ook – wordt geraakt door cultuur: hij raakt ontroerd, wordt geschokt, ervaart afkeer of wordt geamuseerd.
  • Het historische perspectief (het perspectief van de cultuurgeschiedenis en cultuurvernieuwing)
    Het derde perspectief heeft te maken met de artistieke en culturele traditie. Cultuur bouwt altijd voort op de kunstwerken en culturele geschiedenis; soms door die traditie te omarmen, soms juist door er radicale kritiek op te leveren of er zelfs mee te breken. Dit is de grote innovatieve waarde van cultuur.
  • Het maatschappelijke perspectief (het perspectief van de samenleving)
    Cultuur draagt bij aan identiteit en ‘Bildung’; ze bieden reflectie op de maatschappij. Cultuur is de vrijplaats waar die reflectie kan plaatsvinden, een ander licht op de samenleving kan bieden of waar radicale kritiek op de samenleving wordt gegeven. Door kunst en erfgoed komen soms ook verborgen en confronterende geschiedenissen van onze samenleving bloot te liggen.

Vanuit elk van deze perspectieven zijn ook waarden te benoemen die niet louter gelden voor cultuur, maar daar wél ontstaan. Zo kunnen vanuit elk perspectief ook economische of sociale waarden worden geformuleerd. Omdat bijvoorbeeld een professioneel kunstenaar zijn brood verdient met zijn kunstwerken; omdat het publiek bereid is te betalen voor een roman, museumbezoek of concertbezoek; omdat cultuur een gunstig effect heeft op de sociaaleconomische waarde van een stad of dorp.

Zulke instrumentele waarden zijn zeker bruikbaar voor overheden om in cultuur te investeren, maar kunnen nooit als enige legitimiteitsgrond gelden. Want dan zou een museum op het gebied van de economische waarde moeten concurreren met een winkelcentrum; dan kan de vergelijking zich opdringen of een theater evenzeer bijdraagt aan de sociale waarde als een jeugdhonk.

Doelstellingen

Bij de formulering van algemene doelstellingen voor cultuurbeleid heeft de raad eerst een inventarisatie gemaakt van doelstellingen die in binnen- en buitenland aan (onderdelen van) cultuurbeleid worden toegekend. Zo’n inventarisatie is vervolgens op verschillende manieren te clusteren. De raad heeft gekozen voor een clustering op basis van de vier bovengenoemde perspectieven, die elk voor een bepaalde waarde van cultuur staan. Elke doelstelling is eerst kort geformuleerd. Daarna volgt een toelichting, die soms gebruikmaakt van voorbeelden van beleidsinstrumenten die aan deze doelstelling kunnen bijdragen.

Vanuit het creërende perspectief:

Doelstelling 1
Creatieve en kunstzinnige talenten krijgen kansen en mogelijkheden om zich artistiek te ontplooien.

Talenten worden niet vanzelf professionele kunstenaars. Met deze doelstelling leggen we vast dat er in iedere fase van de culturele loopbaan faciliteiten en begeleiding beschikbaar moeten zijn om de beste talenten te laten groeien. Dat betekent dat kinderen kennismaken met de verschillende kunstvormen en zij de gelegenheid krijgen om te ontdekken of zij creatieve talenten hebben. Het betekent ook dat jonge talenten toegang kunnen krijgen tot plekken waar zij zich verder kunnen ontwikkelen: van muziekschool, tekenclub of hiphopschool tot het kunstvakonderwijs. En dat er faciliteiten zijn waar kunstenaars en makers (startend, mid career of gevestigd) zich verder kunnen ontwikkelen, wanneer zij het kunstvakonderwijs hebben afgerond en een professionele beroepspraktijk kunnen starten, of al hebben gestart.

Deze doelstelling raakt ook aan de ‘breedte’ van cultuur. De helft van alle Nederlanders houdt zich in hun vrije tijd bezig met actieve cultuurparticipatie. Het geeft hun leven betekenis, biedt een sociale omgeving en helpt hen creatieve competenties te ontwikkelen. Om die creativiteit te bevorderen, moeten we zorgen dat iedere Nederlander de mogelijkheid heeft om zich cultureel te ontplooien.

Ten slotte wijst deze doelstelling ook op de verantwoordelijkheid van de overheid, sociale partners en andere belanghebbenden om een gezond functionerende arbeidsmarkt in de culturele en creatieve sector te waarborgen. Dat is namelijk niet vanzelfsprekend; vraag en aanbod verkeren in een structurele disbalans. 7 Dat drukt in delen van de sector de prijzen tot een maatschappelijk onwenselijk niveau en leidt tot een zwakke onderhandelingspositie van een deel van de werkenden in de sector, vooral zzp’ers. Met deze doelstelling leggen we vast dat de overheid erop toeziet dat de arbeidsmarkt goed blijft functioneren.

Vanuit het receptieve perspectief:

Doelstelling 2
Iedereen heeft, ongeacht leeftijd, culturele achtergrond, inkomen en woonplaats, toegang tot cultuur.

Met deze doelstelling leggen we vast dat iedere Nederlander ook daadwerkelijk kennismaakt met cultuur. Cultuureducatie, voor jong en oud, draait om het verwerven van culturele competenties die mensen nodig hebben om volwaardig deel te nemen aan de samenleving. Niet alleen als consument of beoefenaar van cultuur, maar ook om als individu te leren creatief en weerbaar te zijn, nu en in de toekomst. Met deze doelstelling leggen we vast dat het verwerven van zulke competenties structureel aandacht krijgt in het onderwijs.

Daarnaast moet deze doelstelling waarborgen dat het landelijke cultuuraanbod ook daadwerkelijk voor iedereen is. Het moet gezien en gehoord worden door een publiek dat een afspiegeling vormt van de samenleving. Dat betekent concreet dat het aanbod:

  • Goed gespreid is over het land.
  • Uiteenlopende genres omvat die een breed en divers publiek aanspreken en niet wordt gedomineerd door slechts enkele artistieke stromingen of de culturele canon.
  • Te betalen is, ook voor mensen met een kleine beurs.
  • Voor zover mogelijk wordt getoond op uiteenlopende, voor iedereen toegankelijke plekken; van musea tot festivals, van orkestzalen tot buurthuizen.

Vanuit het historische perspectief:

Doelstelling 3
Er is een pluriform aanbod van cultuur, waarin het bestaande wordt gekoesterd en het nieuwe wordt omarmd.

Onze monumenten, archeologische vondsten, culturele producties, tradities, archieven en kunstschatten worden bewaard, onderhouden en (digitaal) toegankelijk gehouden, zodat ook generaties na ons er kennis van kunnen nemen. Hierbij is het van belang dat onze collecties en archieven een dynamisch systeem vormen, waarbij telkens een nieuwe betekenis wordt toegekend aan de objecten, activiteiten en tradities.

Daarnaast ziet deze doelstelling erop toe dat het kunst- en cultuuraanbod ook daadwerkelijk pluriform van karakter is. Niet alleen gevestigde genres, maar ook nieuwe en interdisciplinaire stijlen komen daarin aan bod. Jongere generaties en cultureel diverse makers geven immers met hun objecten, verhalen en beeldtalen Nederland een hedendaags gezicht.

Binnen het professionele, brede en pluriforme aanbod koestert de overheid een hoge kwaliteit die binnen een genre als toonaangevend wordt gezien en internationaal in aanzien staat. Maar de overheid biedt óók ruimte aan innovatieve kunst en experimentele verkenningen van veelbelovende kunstenaars.

Vanuit het maatschappelijke perspectief:

Doelstelling 4
Er is een veilige haven voor cultuur om te kunnen reflecteren op de samenleving en haar burgers, waarop ook kritiek geleverd kan worden.

Cultuur houdt de maatschappij een spiegel voor. Kunstwerken, objecten en tradities uit de cultuurgeschiedenis kunnen bouwen aan de identiteit van een samenleving, maar moeten ook in staat zijn om gevestigde waarden en opvattingen te bevragen en te bekritiseren. Dat kan alleen als de samenleving een open podium biedt, waarop alles gezegd kan worden. Daarom is vrijheid van meningsuiting een essentiële voorwaarde.

In steen gebeiteld of dynamisch?

Deze vier doelstellingen vormen de uitgangspunten voor een dynamisch cultuurbeleid dat zich plooit naar de culturele, economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Overheden die cultuurbeleid vormgeven, zullen steeds opnieuw beleid inzetten om deze intrinsieke en instrumentele doelstellingen te halen. Wanneer de demografische samenstelling van Nederland verandert, zal dit gevolgen hebben voor de wijze waarop de tweede doelstelling wordt verwezenlijkt – bijvoorbeeld door meer ruimte te creëren voor de nieuwe, opkomende genres en stromingen. Digitalisering heeft grote gevolgen gehad voor zowel de omstandigheden waaronder beheer en behoud kunnen plaatsvinden als voor de verspreiding van het aanbod. En wanneer er nieuwe artistieke genres ontstaan, dan zullen overheden de ontwikkeling hiervan moeten faciliteren, bijvoorbeeld door nieuwe opleidingen toe te laten of stimuleringsmaatregelen (zoals subsidieregelingen) in te zetten.

De verantwoordelijke politicus (bewindspersoon, gedeputeerde, wethouder) zal in haar of zijn beleid ook eigen accenten leggen, waardoor de ene doelstelling meer nadruk krijgt dan de andere. Zo kan de ene bewindspersoon prioriteit geven aan pluriformiteit en experiment, terwijl de andere eerder kiest voor betere toegankelijkheid en spreiding van het aanbod. Maar voorop blijft staan dat ze alle vier in voldoende mate aandacht moeten krijgen: het zijn noodzakelijke voorwaarden voor een duurzaam en inclusief cultuurbeleid.

In een vitaal cultuurbestel zijn overheden dus gezamenlijk verantwoordelijk voor het bereiken van de doelstellingen. Daarvoor is een permanent gesprek tussen de verschillende overheden noodzakelijk. Maar hoe doe je dat in een bestel met zoveel gemeentelijke en provinciale spelers? In Nieuw elan voor de stedelijke cultuurregio introduceren wij het concept van de stedelijke cultuurregio als aanknopingspunt om tot een betekenisvolle dialoog over cultuurdoelstellingen en cultuurbeleid te komen.

Aanbevelingen

Aan de minister van OCW
Formuleer heldere doelstellingen voor het cultuurbeleid en leg deze bij voorkeur wettelijk vast. De raad heeft daarvoor in dit hoofdstuk een voorstel gedaan. Wij adviseren dat de overheid zich ten doel stelt:

  • Dat creatieve en kunstzinnige talenten kansen en mogelijkheden krijgen om zich artistiek te ontplooien.
  • Dat iedereen, ongeacht leeftijd, culturele achtergrond, inkomen en woonplaats, toegang heeft tot cultuur.
  • Dat er een pluriform aanbod van cultuur is gegarandeerd, waarin het bestaande wordt gekoesterd en het nieuwe wordt omarmd.
  • Dat er een veilige haven is voor cultuur om te kunnen reflecteren op de samenleving en haar burgers, waarop ook kritiek geleverd kan worden.

Aan de minister van OCW
Betrek andere overheden bij de formulering van deze doelstellingen. Zij vormen het richtinggevend kader voor het cultuurbeleid van het Rijk, gemeenten en provincies. Commitment van alle overheidslagen daarvoor is van belang.

Aan de minister van OCW
Laat het veld meedenken en praten over deze doelstellingen. Doelstellingen van cultuurbeleid moeten een inspirerende en stimulerende werking hebben – daar kan de creatieve kracht van de sector bij helpen

Wet op het specifiek cultuurbeleid,
Ministerie van OCW,
overheid.nl

Mediawet,
Ministerie van OCW,
overheid.nl

De tijd staat open,
Raad voor Cultuur, 2014

Minder waar het kan, beter waar het moet.
De Tafel van Zes, 2011

Tijd voor een nieuw cultureel bestel. Bartelse, J.A., Bots, P., 2016; Verslag bijeenkomsten rondetafelgesprekken Cultuurbeleid 2012 en verder. Ministerie van OCW, 2017

De aantrekkelijke stad; Muziek in de stad.
Marlet, G., 2009, 2010

Verkenning arbeidsmarkt culturele sector, 2016;
Passie gewaardeerd, 2017,
SER en Raad voor Cultuur