Cultuurbeleid voor stad, land en regio

In voorgaande hoofdstukken hebben we uiteengezet voor welke uitdagingen en doelstellingen het cultuurbeleid staat. We stellen dat stedelijke cultuurregio’s hierbij een sleutelrol spelen. De spelers in zo’n lokaal ecosysteem kunnen rekening houden met de samenstelling en behoefte van de bevolking, uitgaan van de kenmerken en identiteit van de regio, en inspelen op de kracht van de makers en podia ter plekke. Ons voorstel is dan ook om in het nationale beleid meer rekening te houden met de keuzes die regionaal gemaakt worden en daarover afspraken te maken. Maar hoe doe je dat? De relatie tussen het Rijk en decentrale overheden is op cultuurgebied immers verre van eenvoudig gebleken, zo hebben wij in de inleiding en Cultuurbeleid van Rijk en regio geschetst. In dit hoofdstuk komen wij tot aanbevelingen om de samenhang tussen nationaal en decentraal, regionaal cultuurbeleid te verbeteren.

Veranderende verhoudingen in het cultuurbestel

De relatie tussen de Rijksoverheid, provincies en gemeenten is op veel terreinen in beweging. Nu is het Huis van Thorbecke met zijn drie woonlagen altijd een onrustig huishouden geweest, maar de afgelopen decennia is er in domeinen als zorg en welzijn een duidelijke trend zichtbaar van decentralisatie van verantwoordelijkheden. Een trend die bovendien gelijk oploopt met de opkomst van burgerinitiatieven, de ‘doe-democratie’.

De wijze waarop deze trend in de praktijk vorm krijgt, is een zoektocht. Een zoektocht waarbij de Rijksoverheid worstelt met vraagstukken van sturing en loslaten, en decentrale overheden invulling moeten geven aan ruimte en nieuwe verantwoordelijkheden. Eén ding is duidelijk: er is geen kant-en-klaar model dat zomaar doorgevoerd kan worden. Het is een kwestie van leren en experimenteren; van zoeken naar een werkbare verdeling van verantwoordelijkheden, naar goede manieren van samenwerking en daarbij passende democratische controle. In het culturele veld zal dat niet anders zijn. Welke mogelijkheden zijn er om de relatie tussen het Rijk en stedelijke cultuurregio’s effectiever te maken?

De raad heeft verschillende scenario’s bekeken om het cultuurbestel aan te passen of anders in te richten. Wij zijn van oordeel dat een lik verf hier en daar nu niet meer volstaat. In de lopende beleidsperiode zijn deze aanpassingen al gedaan. De trends en knelpunten, zoals uiteengezet in de inleiding, stellen het cultuurbeleid voor grotere uitdagingen.

Onze verkenning voerde ons ook langs het scenario van decentralisatie. Het verschuiven of overhevelen van verantwoordelijkheden tussen bestuurslagen is een ingrijpende en complexe operatie. De decentralisaties in het maatschappelijk en zorgdomein tonen dat eens te meer aan. De raad komt tot de conclusie dat dit geen vruchtbare weg is voor het cultuurdomein; het overhevelen van taken en bevoegdheden naar gemeenten en provincies schiet dan zijn doel voorbij. Versnippering van het cultuurbeleid ligt op de loer, terwijl juist samenhang en samenwerking over de gemeentegrenzen heen nodig zijn. Voor doelmatig beleid is agglomeratiekracht nodig; denk aan het beeld van de festivaltent dat wij in Nieuw elan voor de stedelijke cultuurregio schetsen: gemeenten hebben elkaar nodig om een compleet en rijk cultureel aanbod in stand te houden. Decentralisatie gaat ook voorbij aan de (inter)nationale functie die een groot aantal culturele instellingen heeft, en waarop het cultuurbestel jarenlang is geënt. Nederland is een klein land met een groot aantal culturele voorzieningen die een (inter)nationale betekenis en uitstraling hebben, ook in de regio. De continuïteit en toegankelijkheid van deze instellingen overstijgen de verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. Bovendien verwachten wij dat decentralisatie hoge transformatiekosten en veel onrust met zich mee zal brengen, terwijl de cultuursector nog volop in een transitie zit na de bezuinigingen uit de eerste helft van dit decennium.

We hebben naar alternatieve arrangementen gezocht om recht te doen aan zowel het belang van cultuurbeleid in stedelijke cultuurregio’s als het belang van het land als geheel. De bestuurlijke uitgangspunten die we daarbij gebruiken zijn de volgende:

  • Het Rijk, gemeenten en provincies zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het behalen van de doelstellingen van cultuurbeleid. De wijze waarop zij daaraan bijdragen, kan verschillen. In Doelstellingen cultuurbeleid hebben wij een voorzet gedaan voor de doelstellingen van cultuurbeleid.
  • Betalen, bepalen en genieten moeten zoveel mogelijk samenvallen. Culturele voorzieningen die vooral van betekenis zijn voor het lokale ecosysteem worden gefinancierd door gemeenten en/of provincies. De invloed en financiering door het Rijk nemen toe naarmate zulke functies of voorzieningen een grotere (inter)nationale betekenis hebben.
  • Wanneer er sprake is van zowel nationale als lokale betekenis van culturele voorzieningen, werken overheden met medefinanciering of matching.
  • Democratische legitimatie (over de beleidsdoelen en de daarvoor benodigde aanwending van publiek geld) ligt zo dicht mogelijk bij het niveau waarvoor de betekenis het grootste is, het subsidiariteitsbeginsel dus. Voor basisvoorzieningen zoals cultuureducatie, participatie en bibliotheken zullen dat gemeenteraden en provinciale staten zijn. Voor de kaders van de landelijke culturele basisinfrastructuur loopt dat via de Tweede Kamer.

Herziening bestel

Wanneer overheden elkaar nodig hebben om doelstellingen te halen, is er sprake van gedeelde verantwoordelijkheden. Die vindt de raad op dit moment te weinig terug in de praktijk van het cultuurbeleid. Het bestel, zo constateren wij in de inleiding, is vooral nationaal georiënteerd. Daar zijn wel uitzonderingen op. Op het gebied van erfgoed en monumentenzorg bijvoorbeeld is er sprake van verregaande vormen van decentralisering. En ook bij de cultuurfondsen zijn er verschillende regelingen, waarin de positie van een aanvrager in de lokale of regionale infrastructuur wordt meegewogen. Sommige fondsen maken daarbij gebruik van matching.

Op basis van de Wet op het specifiek cultuurbeleid zijn beleid en financiering van cultuur vormgegeven in twee componenten: rechtstreeks door het Rijk gefinancierde instellingen (de culturele basisinfrastructuur, BIS) en de fondsen. 1 De BIS vertegenwoordigt noodzakelijk geachte functies op nationaal niveau: instellingen die deze functies vervullen, kunnen rekenen op structurele steun als zij naar behoren presteren en goede plannen maken. 2 De zes Rijkscultuurfondsen richten zich op dynamiek en innovatie in verschillende disciplines. Deze fondsen stimuleren productie, presentatie en distributie van cultuuruitingen in de vorm van financiering van programma’s, projecten, stipendia en beurzen.

Hoewel het onderscheid tussen de functie van de BIS en de fondsen in de praktijk niet zo eenvoudig meer te maken is, spreekt het oorspronkelijke idee van deze twee componenten wat de raad betreft nog steeds tot de verbeelding. Wij zien echter twee tekortkomingen. De eerste is dat regionale en lokale overwegingen slechts een beperkte rol spelen. De tweede is dat de samenstelling van de BIS onvoldoende de breedte en diversiteit van het culturele landschap vertegenwoordigt. Dit tweede knelpunt adresseren wij in onze sectoradviezen die de komende maanden zullen verschijnen. In dit advies doen wij voorstellen om meer recht te doen aan regionale en lokale overwegingen.

De raad adviseert om in de Wet op het specifiek cultuurbeleid, naast de BIS en de fondsen, een derde component te onderscheiden: de regionale culturele infrastructuur (RIS). Deze bestaat uit het geheel aan culturele voorzieningen dat nodig is voor een bloeiend cultureel ecosysteem in een stedelijke cultuurregio. Decentrale overheden en maatschappelijke, culturele en private partners zijn samen verantwoordelijk voor het samenstellen en financieren van deze voorzieningen. Het Rijk kan medefinanciering verlenen voor zo’n RIS als daarmee wordt bijgedragen aan de landelijk overeengekomen doelstellingen van cultuurbeleid.

Met de opname van de RIS in het landelijke cultuurbestel willen wij bewerkstelligen dat er meer erkenning en financiering is voor het culturele aanbod in de regio; erkenning voor de kwaliteit en betekenis van dat aanbod; medefinanciering om de ambities van makers en overheden in stedelijke regio’s te honoreren.

Om de RIS tot een duidelijk herkenbaar onderdeel van het cultuurbestel te laten uitgroeien, adviseren wij de minister om stedelijke regio’s uit te nodigen met een overtuigend en inspirerend plan te komen voor hun regionale culturele ecosysteem.

Een cultuurplan van een stedelijke regio zal volgens de raad een aantal elementen moeten hebben.

  • De stedelijke cultuurregio legt een overtuigende visie neer op cultuurbeleid. Zo’n visie sluit aan bij het eigen culturele kapitaal, de samenstelling en vraag van de bevolking, de eigen identiteit en kracht. Maatwerk dus. Maar er wordt wel aangegeven op welke wijze de regio wil bijdragen aan de doelstellingen van het cultuurbeleid. Ook wordt rekenschap gegeven van de positie en rol van zo’n stedelijke cultuurregio in nationaal en internationaal perspectief.
  • De stedelijke cultuurregio geeft invulling aan basis-, keten- en topvoorzieningen die passen bij de identiteit en de mogelijkheden van de regio. Hij baseert zich daarvoor op verkenningen en analyses van de positie van het regionale cultuurklimaat (profiel, cultuuraanbod, publiekspatronen, arbeidsmarkt, educatie en participatie, talentontwikkeling en dergelijke) in nationaal en internationaal perspectief. In Nieuw elan voor de stedelijke cultuurregio hebben wij een handreiking gedaan voor de invulling van zulke voorzieningen op lokaal niveau.
    • Basis
      Dicht bij de bewoners georganiseerd; humuslaag van de stedelijke regio. Er worden verbindingen gemaakt met andere maatschappelijke en economische domeinen. Financiering gebeurt voornamelijk uit gemeentelijke middelen. Landelijke bijdragen komen met name in de vorm van programma’s van het Fonds Cultuurparticipatie.
    • Keten
      Talentontwikkeling, productieklimaat en arbeidsmarkt. Zorg voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor creatieven (productiehuizen, broedplaatsen, arbeidsmarkt). Afstemming binnen de stedelijke regio noodzakelijk. Financiering door meerdere gemeenten en de provincie gezamenlijk; in enkele gevallen ligt medefinanciering door het Rijk in de rede, omdat er een landelijke belang is.
    • Top
      Voorzieningen met regionale en/of (inter)nationale uitstraling passend bij makersklimaat, publiek en identiteit. Onderdeel daarvan zijn ook BIS-instellingen waar het Rijk vanwege het nationale belang (een deel van) de financiering op zich neemt.
  • De stedelijke cultuurregio zorgt voor een financiële onderbouwing van de culturele infrastructuur, waaraan deelnemende overheden, culturele organisaties en andere (private) partners zich committeren.

Om de RIS een plek te geven in het bestel zijn er veranderingen nodig in de architectuur en systematiek van het cultuurbeleid. In Raamwerk cultuurbestel doen wij voorstellen voor de beschrijving van de drie componenten van het cultuurbestel. In Systematiek cultuurbeleid gaan we in op de beleidssystematiek, de wijze en volgorde waarin besluiten over de financiering van cultuur genomen worden. In Financieel kader en invoering komen financiële aspecten en invoeringsvarianten aan de orde.

Raamwerk cultuurbestel

Wanneer we in het nationale cultuurbeleid onderscheid maken tussen drie, elkaar aanvullende componenten, hoe zien die er dan uit? Hieronder doen wij een voorstel voor de beschrijving van de functie van de culturele basisinfrastructuur, de fondsen en de regionale culturele infrastructuur.

  1. De raad adviseert de culturele basisinfrastructuur (BIS) te omschrijven als de functies en voorzieningen die nodig zijn voor:
    • Het produceren en vertonen van cultuuruitingen van (inter)nationaal belang en hoogwaardige kwaliteit in uiteenlopende genres en stromingen. Niet alleen gevestigde, maar ook vernieuwende en experimentele cultuuruitingen komen daarin aan bod. Ook educatieve activiteiten maken daarvan onderdeel uit.
    • Het ontsluiten en presenteren van kunst-, media- en erfgoedcollecties van (inter)nationaal belang, inclusief daaraan verbonden educatieve activiteiten.
    • Het aanbieden van hoogwaardige en/of unieke voorzieningen voor talentontwikkeling, experiment of onderzoek, met (inter)nationale statuur en aantrekkingskracht.
    • Het verzorgen van landelijk ondersteunende functies op het gebied van informatievoorziening, onderzoek en ontwikkeling, beheer en behoud, reflectie en debat, deskundigheidsbevordering, vertegenwoordiging en/of beleidsondersteuning. Omdat deze voorzieningen en functies een stabiele plek in het bestel moeten krijgen, worden zij verzorgd door instellingen of festivals die hiervoor een zesjarige, rechtstreekse financiering van het Rijk krijgen. De meeste BIS-instellingen ontvangen daarnaast ook een bijdrage van decentrale overheden, waarover de minister en deze overheden tijdig (bindende) afspraken maken (zie Systematiek cultuurbeleid).
  2. De raad adviseert om de taken van de cultuurfondsen te richten op het stimuleren van dynamiek en innovatie in het bestel. Het gaat daarbij om:
    • Project- en programmagelden voor kwalitatief hoogwaardige en/of vernieuwende, experimentele producties en presentaties (van welke aard dan ook).
    • Beurzen en stipendia voor makers en kunstenaars, prijzen en concoursen.
    • Projecten en programma’s voor cultuureducatie en -participatie.
    • Aanbod- en afnamesubsidies die de samenwerking tussen presenterende en producerende partijen stimuleren (gericht op avontuurlijke programmering voor alle genres en stijlen). De subsidies die fondsen verstrekken zijn primair gericht op artistieke activiteiten, op bijdragen aan erfgoed en museale taken en op activiteiten op het gebied van cultuureducatie en -participatie. Daarbij wordt rekening gehouden met de exploitatie/overhead van instellingen en met faire arbeidsvoorwaarden en vergoedingen voor makers en kunstenaars. 3 Project- en programmagelden kunnen voor maximaal drie tot vier jaar worden verleend (zie Financieel kader en invoering). De raad moedigt de fondsen aan verder te gaan met hun onderzoek naar manieren om de lokale inbedding van culturele instellingen te stimuleren.
  3. De raad adviseert de RIS te zien als het geheel aan culturele voorzieningen dat nodig is voor een bloeiend cultureel ecosysteem in een stedelijke cultuurregio. Decentrale overheden en (maatschappelijke, culturele en private) partners nemen gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor het samenstellen en financieren van deze voorzieningen. Het Rijk kan meerjarige medefinanciering verlenen, als deze plannen bijdragen aan de doelstellingen van het cultuurbeleid.Met de invoering ervan veranderen er ook zaken in de aansturing van ons cultuurbestel. De RIS krijgt pas echt impact als er daadwerkelijk rekening mee wordt gehouden (Systematiek cultuurbeleid), en als de invoering ervan ook in financieel opzicht invulling krijgt (Financieel kader en invoering).

Systematiek cultuurbeleid

De raad mist in het huidige cultuurbestel een betekenisvolle dialoog tussen de verschillende overheden over het gewenste culturele aanbod. Dat wordt in de hand gewerkt door de volgorde waarin besluiten over subsidiëring worden genomen: eerst over de toekenning van BIS-subsidies en meerjarige subsidies van fondsen, daarna lokale beslissingen over cultuursubsidies. Gemeenten en provincies staan dus meestal voor een fait accompli. Zij gaan daar verschillend mee om. Sommige gemeenten springen bij als een instelling er niet in slaagt rijkssubsidie te verwerven, andere juist niet. En als een instelling succesvol is geweest in het binnenhalen van rijkssubsidie, kan de matching van de kant van lokale overheden sterk verschillen.

De raad ziet graag dat er tussen het Rijk en stedelijke regio’s een inhoudelijke, beleidsrijke dialoog op gang komt over het cultuurbeleid, waarin zij nagaan hoe zij gedeelde verantwoordelijkheden kunnen waarmaken. Daarom stellen wij voor om de beleidscyclus anders in te richten dan nu het geval is. Hierbij zijn twee randvoorwaarden essentieel: de volgorde en de lengte van de beleidssystematiek.

  1. Verander de volgorde van beleidsinitiatieven in de beleidscyclus
    Wanneer stedelijke cultuurregio’s eerst met hun plannen komen, veranderen de incentives voor culturele instellingen, gemeenten en provincies in zo’n regio. Er kan in dat geval lokaal een discussie op gang komen over de betekenis en invulling van het cultureel aanbod die er echt toe doet. De keuzes die daar gemaakt worden, hebben immers gevolgen; bijvoorbeeld in de vorm van erkenning van het regionale aanbod als relevant en kwalitatief hoogwaardig. Maar ook in financieel opzicht: op basis van de plannen kan op landelijk niveau medefinanciering worden verworven. Voor het plan zelf, maar ook via BIS- of fondsaanvragen. De beoordeling van instellingen – in het kader van de BIS – en de fondsen vindt plaats nadat zo’n regionaal plan is gemaakt. Op deze wijze kan rekening gehouden worden met de positie van de instellingen in hun regionale omgeving en met het (financiële) commitment van decentrale overheden.
  2. Verleng beleidsperiodes van 4 naar 6 jaar
    In het huidige bestel volgen beoordelingen en subsidierondes elkaar in rap tempo op. De culturele sector werkt op dit moment over de hele breedte met planperiodes van vier jaar. Zowel gemeenten, fondsen als BIS-instellingen werken met deze looptijd. Dat knelt. De plan- en verantwoordingslast zijn hoog omdat elke vier jaar nieuwe instellingsplannen moeten worden voorbereid. Voormalig staatssecretaris Medy van der Laan betitelde die situatie eens als een bestel waar de zon nooit ondergaat. Bovendien werken veel culturele instellingen met een langetermijnprogrammering die niet goed verwerkt kan worden in zulke kort-cyclische plannen. Een langere planperiode brengt meer rust in de gehele cyclus, verlaagt de plan- en verantwoordingslasten en geeft de mogelijkheid om beleid en besluiten over subsidies te baseren op voldoende meerjarige informatie en kengetallen. 4 De raad adviseert de beleidsperiode te verlengen van vier naar zes jaar.

Een verlenging van de beleidsperiode opent ook de weg naar een duidelijker onderscheid tussen BIS-instellingen en instellingen die gesubsidieerd worden door de fondsen. Een zesjarige, rechtstreekse financiering door het Rijk geeft een instelling voor een substantiële periode de middelen en het vertrouwen om haar missie en ambities te realiseren. Daar staan een stevige opdracht en verantwoordelijkheden tegenover. Eén keer in de zes jaar is er een toets op toegang tot/behoud van deze plek in de nationale culturele infrastructuur. Tussentijds zijn vormen van kwaliteitszorg en -bevordering mogelijk, bijvoorbeeld in de vorm van zelfevaluaties en visitaties.

De programma- en projectgelden die fondsen verstrekken, bestrijken een kortere periode. De raad stelt voor daarvoor maximaal drie tot vier jaar te nemen, met uitzondering van programma’s op het gebied van educatie en participatie. Houd daarbij wel oog voor de doorstroming binnen het bestel: instellingen moeten na afloop van een fondssubsidie kunnen opteren voor een plek in de BIS of na een periode in de BIS ervoor kunnen kiezen om een fondssubsidie te verwerven. De eisen die gesteld worden aan meerjarige subsidies van fondsen zijn anders dan die voor BIS-instellingen: ze richten zich niet op het functioneren van de instelling als geheel, maar vooral op doelen en activiteiten waarvoor financiering is verleend.

Of de financiering nu via de BIS, fonds of decentrale overheden loopt, één ding moet duidelijk zijn: de wijze van financiering plaatst de (artistieke) kwaliteit van de ene instelling niet boven die van de andere. Het gaat om verschillende vormen van financiering, passend bij de ambities, rol en karakter van de instelling en de financieringsbehoefte die zij heeft.

Beleidscyclus herzien

Met deze twee gewijzigde randvoorwaarden is het mogelijk een beleidscyclus in te richten die meer recht doet aan het culturele ecosysteem in stedelijke regio’s en waarin een beleidsrijke dialoog tussen verschillende overheden een plek krijgt.

In het regeerakkoord stelt het kabinet dat er ruimte moet zijn voor gezamenlijke programmatische afspraken met provincies en gemeenten. 5 Een goede inhoudelijke dialoog tussen het Rijk en stedelijke cultuurregio’s is daarvoor een vereiste. Daarin spreken partijen, voorafgaand aan een beleidsperiode, over en weer verwachtingen uit, maken afwegingen, nemen beslissingen en sluiten uiteindelijk een ‘contract’ (of ‘deal’). In onderstaand schema geven we globaal aan hoe een beleidscyclus met zo’n dialoog eruit kan zien.

Stap 0

Formulering van de doelstellingen van het cultuurbeleid is een conditio sine qua non. Elke visie, elk beleidsplan moet zich rekenschap geven van zulke doelstellingen. We hebben een voorstel hiervoor geformuleerd in Doelstellingen cultuurbeleid.

Stap 1

Minister van OCW, gemeenten en provincies
Gezamenlijke adviesaanvraag over hoofdlijnen van het cultuurbeleid.

Raad voor Cultuur
Advies over hoofdlijnen van het cultuurbeleid (Agenda Cultuur), sectoradviezen.

Gemeenten en provincies
Regionale verkenningen.

Stap 2

Minister van OCW
Presenteert visie en nationaal beleidskader cultuurbeleid voor een beleidsperiode van zes jaar. De bewindspersoon geeft haar/zijn prioriteiten aan en maakt duidelijk:

  • Welke functies in de BIS komen en wat daarvoor de financiële ruimte is
    (subsidieregeling BIS).
  • Wat de opdracht aan de fondsen is en hoeveel budget daarmee gemoeid is.
  • Aan welke randvoorwaarden en beleidsprioriteiten de cultuurplannen van stedelijke regio’s moeten voldoen om in aanmerking te komen voor medefinanciering, en welk budget daarvoor beschikbaar is.

Fondsen
Maken kader en subsidieregeling bekend voor meerjarige programma- en projectsubsidies, inclusief de eventuele voorwaarden die zij stellen ten aanzien van matching door decentrale overheden.

Stap 3

Stedelijke regio’s
Stedelijke regio’s presenteren regionale cultuurplannen voor een periode van zes jaar.

Ministerie van OCW, stedelijke regio’s, fondsen
Eerste ronde van de dialoog over:

  • Regionale ambities en plannen
  • Gezamenlijk bijdragen aan doelstellingen cultuurbeleid
  • Programmatische bijdrage Rijk aan ambities stedelijke regio’s
  • Medefinanciering van gemeenten en provincies aan beoogde BIS-instellingen

Stap 4

Fondsen, Raad voor Cultuur, regionale raden en commissies
Integrale beoordelingsronde van:

  • Instellingssubsidies (zowel in kader van de BIS als op lokaal niveau door gemeenten/stedelijke regio’s)
  • Meerjarenprogramma’s en projecten (fondsen)

Raad voor Cultuur, fondsen en lokale raden/commissies werken samen om beoordelingslasten voor instellingen te minimaliseren.

Stap 5

Stedelijke regio’s en minister van OCW
Tweede ronde van de dialoog. Uitkomsten van beoordelingsronde worden verwerkt in de nationale en regionale beleidsplannen.

Afsluiten van een cultureel contract (of ‘deal’) per stedelijke regio met daarin afspraken over:

  • Bijdrage/medefinanciering van het Rijk aan regionale plannen (RIS) met daaraan verbonden resultaatafspraken.
  • Matching/medefinanciering door decentrale overheden van BIS-instellingen.

Financieel kader en invoering

De raad is verheugd dat het nieuwe kabinet extra investeert in cultuur. Dat geld is hard nodig. Betere arbeidsvoorwaarden en vergoedingen voor kunstenaars, meer ruimte voor nieuwe genres en stromingen, geld voor internationale profilering en excellentie, investeringen in cultuureducatie en -participatie; het is een greep uit bestemmingen waarvoor de raad de afgelopen jaren een lans heeft gebroken.

In de sectoradviezen die de komende maanden verschijnen, zullen wij de samenstelling van de BIS, fondsen en RIS goed tegen het licht houden – met de beschrijving uit Raamwerk cultuurbestel als uitgangspunt. We geven daarin een antwoord op de vraag voor welke voorzieningen de overheid verantwoordelijkheid moet nemen en welke financiering daarbij het beste past. Voor sommige voorzieningen is een grotere rechtstreekse financiering door het Rijk of via fondsen nodig. Voor andere voorzieningen zijn juist de decentrale overheden aan zet.

In het regeerakkoord is er ook voor deze regionale culturele voorzieningen erkenning: er wordt extra geld in het vooruitzicht gesteld. Wij adviseren om reeds op korte termijn de stedelijke regio’s financieel te ondersteunen bij de vorming van hun regionale plannen. In eerste instantie gaat het dan om procesbegeleiding, onderzoeksbudget en (logistieke) ondersteuning. Stel daarvoor (beperkte) middelen voor iedere regio beschikbaar.

Vanaf de nieuwe beleidsperiode, die in 2021 ingaat, adviseert de raad om de toekenning van gelden in het kader van deze RIS uit te breiden. Een rechtstreekse geldstroom dus naar stedelijke cultuurregio’s die ambities aan de dag leggen om op een bijzondere wijze bij te dragen aan de doelstellingen van cultuurbeleid. Om daarvoor in aanmerking te komen, kunnen stedelijke cultuurregio’s en het Rijk prestatieafspraken maken. Op deze manier kan een minister deze regio’s stimuleren om samen te werken aan beleidsprioriteiten (zoals diversiteit, innovatie, talentontwikkeling of monumenten). Voor de beoordeling van plannen en programma’s uit de stedelijke regio’s kan het Rijk zich laten adviseren door de raad en/of de fondsen.

Invoering

Aan elke verandering van het bestel mag één eis zeker gesteld worden: een vermindering van de bureaucratie. Het huidige bestel kampt met hoge uitvoeringslasten. Culturele instellingen lopen aan tegen snel opeenvolgende beoordelingsrondes, dubbele beoordelingen en verantwoordingslasten bij verschillende financiers. Hoe zorgen we dat deze lasten afnemen?

Wij zijn ons ervan bewust dat er invoeringslasten verbonden zijn aan de voorstellen die wij doen. Een goede dialoog tussen het Rijk en decentrale overheden kost tijd en voorbereiding. En in de stedelijke regio’s zal met culturele instellingen, makers, bewoners en bedrijven een discussie op gang moeten komen over de betekenis en invulling van het lokale culturele ecosysteem. Voor een goed cultuurklimaat zijn deze gesprekken en discussies hard nodig.

Toch kunnen de bureaucratische lasten voor culturele instellingen zelf afnemen. Daarvoor zitten in ons advies twee oplossingen. De eerste is de invoering van de zesjarige cyclus, die de uitvoeringslasten met een factor anderhalf vermindert. De tweede is het voorstel om de beoordeling van meerjarige subsidies in het kader van de BIS integraal in één periode uit te voeren. Beoordelende instanties (lokale cultuurraden, fondsen en Raad voor Cultuur) werken samen en krijgen de opdracht dubbele beoordelingen en aanvraagprocedures te vermijden en bureaucratische lasten te verkleinen.

Aan deze oplossingen is nog een derde voorstel toe te voegen. Als er twee of meer overheden betrokken zijn bij de financiering van een instelling, onderzoek dan de mogelijkheid dat voor zo’n instelling slechts één van de betrokken partijen de behandelende overheid is. Dat betekent dat deze overheid de gehele subsidierelatie met de instelling afhandelt namens alle andere overheden.

Tot slot

Bij de start van dit advies hebben wij gewezen op de sporen die grote maatschappelijke ontwikkelingen in het culturele veld trekken. Verstedelijking, mondialisering, migratie en digitalisering – zij veranderen de manier waarop cultuur wordt gemaakt, verspreid en geconsumeerd.

Oude scheidslijnen vervagen; mainstream en subcultuur, hoge of lage cultuur – zij beïnvloeden elkaar en vloeien in elkaar over. Makers en kunstenaars tonen hun werk steeds vaker buiten de traditionele podia en presentatieplekken: in wijken, op festivals, maar ook via digitale (super)platforms als SoundCloud en YouTube. Publiekspatronen veranderen. De samenstelling ervan kan flink verschillen, afhankelijk van stad of regio is het jonger of ouder, kleurrijk of juist homogeen van karakter. Bezoekers laten zich minder binden en leiden door het gezag van kenners en instituties. Zij zoeken hun weg via gemeenschappen van gelijkgestemden op internet of de sociale media. De trend van onderdompeling en beleving, die bijvoorbeeld te merken is aan de populariteit van festivals, zet nog steeds door.

Het zijn ontwikkelingen die het cultuurbeleid voor uitdagingen stelt. Zo heeft digitalisering grote invloed op cultuurproductie en -consumptie. Daarmee kan het publiek eenvoudiger worden bereikt, maar traditionele verdienmodellen werken niet meer. De arbeidsmarkt in de culturele sector staat sowieso onder druk. Recente analyses laten zien dat de inkomens van kunstenaars laag zijn en hun arbeidsmarktpositie zwak. 6

Een andere uitdaging is de spanning tussen de opkomst van veelbelovend talent en interessante artistieke stijlen, en de beperkte aandacht daarvoor in het huidige, publiek gefinancierde bestel. Het beleid is meer gericht op traditionele genres. Hoe zorgen we ervoor dat er meer oog is voor jongere generaties, cultureel diverse makers en nieuwe publieksgroepen, die met hun objecten, verhalen en beeldtalen Nederland een hedendaags gezicht geven? Andere uitdagingen liggen op het terrein van cultuureducatie en -participatie, waar de overdracht van culturele competenties en mediawijsheid tekortschiet, terwijl deze cruciaal zijn om mee te doen in onze economie en samenleving.

Stedelijke cultuurregio’s spelen een sleutelrol bij het aangaan van deze uitdagingen. Zo’n regio vormt een cultureel ecosysteem waarin makers, culturele instellingen en overheden in nauwe samenwerking met elkaar kunnen inspelen op de samenstelling en behoefte van de bevolking, op de identiteit en verhalen uit de regio, op de daar aanwezige infrastructuur en onderscheidende kenmerken. Wij willen met dit advies stedelijke cultuurregio’s stimuleren en ruimte geven om met deze uitdagingen aan de slag te gaan.

Op dit moment ontbreken die stimulansen. Ons cultuurbeleid anticipeert nog te weinig op de kansen en kenmerken van steden en regio’s: het redeneert vooral vanuit nationale subsidiestructuren. Wij zetten daar een lonkend perspectief naast: als het landelijke beleid meer rekening houdt met de keuzes die lokaal gemaakt worden, dan creëren we betere randvoorwaarden voor een rijk, divers en bloeiend cultureel leven.

De aanbevelingen in dit advies richten zich dus vooral op overheden. En dan met name op de vraag hoe het Rijk, gemeenten, provincies en fondsen gezamenlijk goede randvoorwaarden kunnen creëren voor de culturele sector. Het is als de renovatie van een huis: eerst de fundamenten aanpakken, vervolgens de muren, het dak, de verwarming en elektra. Pas daarna begin je met inrichten. Die fundamenten zijn wat de raad betreft de doelstellingen van cultuurbeleid. De muren vertegenwoordigen onze voorstellen over de architectuur van het cultuurbeleid; de verwarming en bekabeling: onze voorstellen over de systematiek. Maar daarmee is het huis natuurlijk nog niet af. In de sectoradviezen, die we tussen november 2017 en juli 2018 uitbrengen, werken we verder uit wat er gebeurt in uiteenlopende sectoren in het cultuurveld. Daarin gaan we ook na hoe genres zich ontwikkelen, hoe publiek wordt bereikt, voor welke voorzieningen publieke investeringen nodig zijn en voor welke juist niet.

De veranderingen die we hier bepleiten, presenteren we in dit stadium niet als sluitstuk maar als denkstuk. Aan de minister en de decentrale overheden, aan de sector en de fondsen. Wij roepen hen op om met elkaar en met ons in gesprek te blijven over het culturele hart dat klopt in de wijken, buurten, streken en steden van ons land.

Aanbevelingen

Aan de minister van OCW
Maak in de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid onderscheid tussen drie onderling aanvullende en met elkaar samenhangende instrumenten: (1) culturele basisinfrastructuur (BIS), (2) fondsen en (3) regionale culturele infrastructuur (RIS). Hierboven is een voorstel voor de beschrijving daarvan opgenomen.

Aan de minister van OCW
Nodig stedelijke cultuurregio’s uit om met een overtuigend en inspirerend plan te komen voor hun lokale culturele ecosysteem. Een plan waarmee een regio op zijn eigen manier invulling geeft aan de doelstellingen van het cultuurbeleid met een beleidshorizon van zes jaar. Stel op korte termijn stimuleringsgelden beschikbaar om de samenwerking binnen stedelijke cultuurregio’s te bevorderen.

Aan gemeenten en provincies
Ga door met de ontwikkeling van cultuurplannen voor regionale culturele ecosystemen. Zoek samenwerking met omliggende gemeenten en provincies. Betrek culturele instellingen, makers, maatschappelijke partners en bedrijven bij de invulling van deze plannen.

Aan de minister van OCW, gemeenten en provincies, fondsen
Ga beleidsinhoudelijk in gesprek over de plannen van stedelijke cultuurregio’s. Onderzoek de mogelijkheden om bindende afspraken te maken over:

  • Matching/medefinanciering door decentrale overheden van BIS-instellingen en fondsgesubsidieerde instellingen.
  • (Programmatische) bijdragen of medefinanciering van het Rijk aan regionale plannen (RIS) met daaraan verbonden resultaatafspraken.

Aan fondsen
Onderzoek, indien dat bijdraagt aan de doelstelling van een regeling, de mogelijkheden om de lokale inbedding van culturele instellingen te stimuleren.

Aan alle beoordelende instanties (inclusief de raad zelf)
Voer de beoordeling van meerjarige subsidieaanvragen integraal uit (in één periode). Werk samen om dubbele beoordelingenlasten en aanvraagprocedures te vermijden.

Aan de minister van OCW, gemeenten, provincies
Onderzoek de mogelijkheid om de beleidscyclus te verlengen van vier naar zes jaar. Een langere planperiode brengt meer rust in de gehele cyclus, verlaagt de plan- en verantwoordingslasten en geeft de mogelijkheid om beleid en besluiten over subsidies te baseren op voldoende meerjarige informatie en kengetallen.

Zoals in de inleiding aangegeven zijn naast de Wet op het specifiek cultuurbeleid ook andere wetten en programma’s gericht op de ondersteuning en regulering van cultuur. Denk daarbij aan de Erfgoedwet, de Geefwet, het Nationaal Aankoopfonds en dergelijke. In dit advies richten wij ons op de instrumenten uit de Wet op het specifiek cultuurbeleid.

De benaming ‘BIS’ stond oorspronkelijk voor rechtstreeks gefinancierde instellingen én fondsen tezamen. We volgen hier echter de staande praktijk waarbij de BIS verwijst naar rechtstreeks door het Rijk gefinancierde instellingen en de fondsenstructuur verwijst naar financiering door de publieke cultuurfondsen.
Innoveren, participeren!
Raad voor Cultuur, 2007

Passie gewaardeerd
SER en Raad voor Cultuur, 2017

De Algemene Rekenkamer wees eerder al op dit gebrek aan kengetallen bij de beleidsdoorlichting cultuur.
Bezuinigingen op cultuur. Algemene Rekenkamer, 2015.

Vertrouwen in de toekomst.
VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 2017.

Verkenning arbeidsmarkt culturele sector, 2016;
Passie gewaardeerd, 2017,
SER en Raad voor Cultuur